I SA/Wa 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział działki oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2007 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] ha w C., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówiono udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...] w C. w celu sprzedaży nowo wydzielonej działki nr [...] na powiększenie działki nr [...] i w efekcie uzyskania dojazdu do zaplecza posesji [...]. Od tej decyzji odwołał się Burmistrz Miasta C. zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez rozpatrywanie okoliczności, które nie mają znaczenia dla wydania zezwolenia na podstawie tego przepisu. Odwołujący wskazał też na naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579) poprzez przekroczenie kompetencji i uzależnienie wydania pozwolenia od przeprowadzenia przez wnioskodawcę badań archeologicznych. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że nieruchomość w C. przy ul. [...], położona na działce nr [...] obręb [...], zabudowana budynkiem z drugiej połowy XVIII wieku jest wpisana do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1960 r. pod numerem [...], zaktualizowaną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] listopada 1977 r. (nr [...]). Zgodnie z powyższymi orzeczeniami granice zabytku rozciągają się na całość obiektu w ramach parceli budowlanej. Południowa granica działek przy ul. [...] – w tym działki nr [...] – przebiega w linii obronnego muru miejskiego, obecnie nieistniejącego w partii nadziemnej. Działka nr [...] jak i sąsiednie działki rozmiarami i układem odzwierciedlają średniowieczne rozplanowanie w obrębie lokacyjnego miasta C. W decyzji z [...] października 2007 r. organ odmówił uzgodnienia podziału przedmiotowej działki stwierdzając, że jej podział nie może zostać zaakceptowany ze stanowisko konserwatorskiego, bowiem podstawową wartością działki jest jej zachowany historyczny rozmiar i układ, zlokalizowana zabudowa historyczna, współzależność pomiędzy tą zabudową a zielenią i otwartą przestrzenią działki, a także współzależność działki z miejskim murem obronnym. Projektowany podział działki nr [...], z wydzieleniem dojazdu i przyłączeniem do sąsiedniej parceli jest sprzeczny z zasadami ochrony zabytków, tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów. Burmistrz Gminy C. w odwołaniu podniósł, że wniosek z 27 sierpnia 2007 r. obejmował jedynie pozwolenie na podział nieruchomości, nie zaś na budowę dojazdu do parceli. Jednak wniosek ten został uzasadniony zamiarem sprzedaży wydzielonej działki nr [...] na powiększenie sąsiedniej działki nr [...] i w efekcie uzyskanie dojazdu na zaplecze posesji [...]. Zatem organ pierwszej instancji poza wyczerpującym uzasadnieniem dotyczącym naruszenia wartości zabytkowych przez sam podział działki, odniósł się również do planowanej zmiany jej zagospodarowania. Zarzut skarżącego należy zatem uznać za nietrafny. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. organ stwierdził, że wyrażenie zgody na podział działki nr [...] należy poprzedzić badaniami archeologicznymi, ponieważ występowanie na przedmiotowej i sąsiednich działkach nowożytnego miejskiego muru obronnego i związanych z nim urządzeń nie pozwala pozytywnie zaopiniować budowy dojazdu do parceli bez rozstrzygnięć badawczych, które rzutować mogą na przyszłą ekspozycję murów obronnych miasta. Stwierdzenie powyższe przekracza § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2004 r. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki konserwator może uzależnić rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia od przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowej dokumentacji historycznej, konserwatorskiej, fotograficznej lub dokumentacji powykonawczej poprzednio prowadzonych robót budowlanych, a także decyzji, uzgodnień lub opinii innych organów, wymaganych na podstawie odrębnych przepisów, niezbędnych dla prawidłowego przeprowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych w otoczeniu zabytku, badań konserwatorskich, badań architektonicznych, badań archeologicznych, innych działań albo poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków objętych wnioskiem. Sformułowanie przepisu daje podstawę do wezwania o uzupełnienie istniejącej dokumentacji, ale nie takiej, którą dopiero należy opracować. Paragraf 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia należy stosować łącznie z art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji w wystarczającym zakresie wykazał, że podział przedmiotowej działki jest sprzeczny z zasadami ochrony zabytków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina C. zarzuciła decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. naruszenie przepisu art. 107 ust. 1 i 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji; naruszenie art. 7 i 12 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych umożliwiających rozstrzygnięcie merytoryczne oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia, o których mowa w ust. 1 mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Decyzja organu ochrony zabytków podjęta w trybie art. 36 ust. 1 ustawy jest decyzją podejmowaną w ramach swobodnego uznania. Nie oznacza to jednak dowolności i winno następować z wszelkimi rygorami dotyczącymi uzasadnienia rozstrzygnięcia. Decyzja organu pierwszej instancji jako okoliczność uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia wskazuje na nieprzeprowadzenie prac archeologicznych. Inne okoliczności, o których wspomina w uzasadnieniu Wojewódzki Konserwator mają charakter uzupełniający i jak wynika z decyzji, samodzielnie nie stanowią podstawy do odmowy. Organ drugiej instancji podzielił zarzut odwołania w zakresie, w jakim wskazywały one na brak podstaw do uzależnienia wydania pozwolenia od uprzedniego przeprowadzenia takich prac w trybie § 4 rozporządzenia. Jednocześnie stwierdził, że organ pierwszej instancji w wystarczającym zakresie wykazał, że podział przedmiotowej działki jest sprzeczny z zasadami ochrony zabytków. W ocenie skarżącej z chwilą stwierdzenia niewłaściwego zastosowania § 4 rozporządzenia, decyzja pierwszej instancji pozostała praktycznie bez uzasadnienia. Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wbrew stanowisku skarżącej decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest decyzją uznaniową. Przepis ten wyraźnie stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: (...). W punktach 1 – 12 tego przepisu wymienione są zamierzone czynności przy zabytku wpisanym do rejestru, które wymagają zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków, wśród nich w pkt 8 – dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Z faktu, że wojewódzki konserwator zabytków może, jak w tej sprawie, odmówić wydania żądanego pozwolenia nie wynika uznaniowy charakter tego przepisu. Wymieniony przepis określa czynności wymagające zgody, przy czym adresowany jest nie tylko do organu wydającego zgodę, lecz także nakłada na osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego , obowiązek uzyskania pozwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 – 12 ustawy. Podjęcie wymienionych czynności bez wymaganej zgody zagrożone jest sankcją określoną w art. 117 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest wpisana do rejestru zabytków, czego zresztą skarżąca Gmina nie kwestionuje. Wpis taki tworzy dla właściciela zabytku określone w ustawie obowiązki, takie jak opieka nad zabytkiem i konieczność uzyskania pozwolenia na dokonanie określonych w ustawie czynności. Przepisy art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1 mogą określać warunki (ust. 3) oraz, że wojewódzki konserwator zabytków może uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie działań, o których mowa w ust. 1 pkt 6, 9 i 11 od przeprowadzenia niezbędnych prac konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych (ust. 4) mają, w odróżnieniu od art. 36 ust. 1 ustawy, charakter uznaniowy. Wynika to z użytych w nich sformułowań "mogą określać" i "może uzależnić". Użyte w art. 36 ust. 3 sformułowanie "mogą określać warunki" odnosi się do treści pozwolenia, a nie samego obowiązku uzyskania pozwolenia w sytuacjach określonych w art. 36 ust. 1 pkt 1 – 12. Tak więc tylko w zakresie "warunków" decyzja w sprawie pozwolenia ma charakter uznaniowy , w tym znaczeniu, że warunki w pozwoleniu mogą być określone lub organ odstąpi od ich określenia uznając, że nie zachodzi taka potrzeba. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił decyzję i zastosował w sprawie przepisy rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2004 r. Rozporządzenie to ma również zastosowanie do pozwoleń na działania określone w art. 36 ust. 1 pkt 6 – 11 ustawy, co wynika z jego § 1 pkt 1 lit. f. Organ był zatem uprawniony do uzależnienia rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości od przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowej dokumentacji dotyczącej badań architektonicznych. Z rozporządzenia tego nie wynika, iż ma to być dodatkowa dokumentacja już istniejąca w chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia. Dlatego też stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w decyzji z dnia [...]września 2008 r., iż przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia odnosi tylko do uzupełnia wniosku o dokumentację już istniejącą, a nie odnosi się do takiej, którą należy dopiero opracować nie jest prawidłowe. Sąd uznał jednak, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).