I SA/Wa 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną - ul. [...] w W., oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr: [...],[...],[...] z obrębu [...], objętych księgą wieczystą KW nr [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz działki nr [...] oraz wzywające Prezydenta W. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie, czy ww. nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia 17 lutego 2006 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanych nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Prezydent W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], wskazując, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, w trybie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), a zatem decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia powyższego wniosku Prezydenta W. oraz wezwał Prezydenta W. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie, czy ww. nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem wystąpił T. K. twierdząc, że zawieszenie niniejszego postępowania jest celowym odwlekaniem sprawy i działaniem na szkodę obywatela. Prezydent W. zwrócił się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując na brak wystąpienia zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, skoro przejście prawa własności ww. działek na rzecz Skarbu Państwa potwierdza zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1995 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 28 kwietnia 2014 r. uznając je za prawidłowe. Organ wskazał jednocześnie, że z uwagi na wystąpienie przez T. K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem zawieszającym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie było możliwe rozpatrzenie wniosku Prezydenta W. o podjęcie postępowania. Minister podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo gdy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu. Cechą charakterystyczną zagadnienia wstępnego jest to, że nie było ono jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie tej kwestii. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy bada wystąpienie enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie przesłanek nieważności. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. przyjął, że działki nr: [...],[...],[...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły współwłasność osób fizycznych, co potwierdza odpis z księgi wieczystej z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się jednakże zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1995 r. znak: [...] wskazujące, iż ul. [...] w W., położona na części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...], wybudowana została w ramach czynu społecznego - a zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych część ww. działek nr [...],[...] i nr [...] jest własnością Skarbu Państwa. Przy czym z pisma Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowią część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], a działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] i są zajęte pod drogę publiczną - ul. [...]. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 października 1985 r., stają się z mocy prawa własnością Państwa. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego byli współwłaściciele nie potwierdzili faktu zajęcia i budowy drogi na przedmiotowych działkach w ramach czynu społecznego wskazując, że własność nabytej przez nich nieruchomości przeszła na rzecz W. w trybie art. 73 ustawy. Ponadto we wniosku z [...] maja 2014 r. T. K. zarzucił nieprawdziwość zaświadczenia z dnia [...] maja 1996 r. Wobec powyższego Minister słusznie zauważył w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., że nie jest władny na podstawie zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] września 1995 r. stwierdzić, czy powyższy grunt przeszedł w trybie art. 51 ust. 2 ustawy drogowej na własność Skarbu Państwa, bowiem do tego uprawniony jest jedynie sąd powszechny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W związku z powyższym jedynie prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii, czy przedmiotowe nieruchomości przeszły w trybie art. 51 ust. 2 tej ustawy na własność Skarbu Państwa pozwoli ustalić stan prawny nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Zatem należało uznać, że kwestia ta stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Słuszne jest więc zawieszenie postępowania do momentu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. Przy czym organ nadzoru podziela stanowisko Prezydenta W., że zaświadczenie o przejściu gruntów na rzecz Państwa w czynie społecznym może, w niektórych okolicznościach, stanowić podstawę ustalenia prawa Skarbu Państwa do nieruchomości. Jednakże wobec zakwestionowania przejścia przedmiotowych działek na rzecz Państwa w tym trybie przez dotychczasowych właścicieli oraz braku ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do tych działek (które dalej ujawnione są w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta W. na podstawie kwestionowanej decyzji Wojewody [...]), organ nadzorczy nie mógł ani zaprzeczyć, ani potwierdzić zaistnienia tego skutku, a tym samym ocenić, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy, z uwagi na potwierdzenia nabycia prawa własności gruntu stanowiącego w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] września 2014 r. wniosło Miasto W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że dokumenty zebrane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nie potwierdzają własności Skarbu Państwa do działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], podczas gdy własność tę potwierdził Kierownik Urzędu Rejonowego w W. w zaświadczeniu z dnia [...] września 1995 r. nr [...]; 2) art. 97 § 4 Kpa poprzez zawieszenie z urzędu ww. postępowania i wezwanie Prezydenta W. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie, czy ww. działki przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, podczas gdy przy prawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego nie można uznać, że okoliczność ta jest nieudowodniona i wymaga rozpatrzenia przez sąd powszechny, a nadto bezpodstawne jest wezwanie Prezydenta W. do wystąpienia o wyjaśnienie tego "zagadnienia wstępnego" wobec tego, że Prezydent W. nie kwestionuje własności przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, a inni uczestnicy to kwestionują i oni ewentualnie winni być zobowiązani do dochodzenia przed sądem ww. ustalenia. Biorąc powyższe pod uwagę Miasto W. wskazało, że skarga jest uzasadniona i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. uczestnik postępowania T.K. w imieniu własnym i jako pełnomocnik uczestnika postępowania T. G. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie prowadzonej z wniosku Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] maja 2012 r., o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...], zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wyniku sprawy sądowej o ustalenie na podstawie art. 189 Kpc w przedmiocie przejścia przedmiotowych nieruchomości, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki materialnoprawnej bez rozstrzygnięcia której inny organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy i wydać decyzji albo z przepisów odnoszących się do danej sprawy wynika, że decyzja w sprawie głównej nie może być wydana bez innego rozstrzygnięcia (np. uzgodnienia, zgody, opinii), które warunkuje wydanie decyzji kończącej sprawę główną. Zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy mogą być również inne kwestie wymagające rozstrzygnięcia w toku prowadzonego postępowania bez rozstrzygnięcia których organ w sprawie głównej nie może prowadzić postępowania i wydać rozstrzygnięcia (np. wynik sprawy o stwierdzenie nabycia spadku, gdzie orzeczenie sądowe pozwoli na ustalenie, kto winien być stroną postępowania). Związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia jest przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje. Sąd zwraca uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy, istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 Kpa). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie. Niniejsza sprawa administracyjna została wszczęta na wniosek strony i toczy się w trybie tzw. nadzoru. W tego typu sprawie zadaniem organu wyższego stopnia była ocena legalności wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w zakresie żądania objętego wnioskiem nieważnościowym. Minister Infrastruktury i Rozwoju był zatem zobligowany do tego, aby - na podstawie akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., stanowiska zaprezentowanego przez organ wojewódzki w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i dowodów dostarczonych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności – wyjaśnić i ocenić w kontekście wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa, czy stan prawny spornych działek, wynikający z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawy, uprawniał Wojewodę [...] do uznania, że nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...],[...],[...] nie stanowiły w dacie 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa bądź Gminy W. i czy w związku z tym spełniona została jedna z przesłanek do wydania w stosunku do tych nieruchomości decyzji stwierdzającej ich nabycie w mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. jako zajętych pod drogę publiczną ul. [...]. Organ nadzoru, kontrolujący legalność decyzji, nie może uchylać się od oceny zagadnień prawnych, stanowiących podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia w ten sposób, że zawiesi postępowanie nadzorcze i zobowiąże stronę postępowania do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie prawa, oczekując, aby to sąd wyjaśnił i ocenił to zagadnienie prawne. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uszło uwadze organu nadzoru, że dla niniejszej sprawy nadzorczej nie miało znaczenia wyjaśnienie na drodze postępowania cywilnego, czy sporne nieruchomości przeszły z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dla niniejszej sprawy nadzorczej znaczenie miało to, jak Wojewoda [...] ocenił stan prawny spornego gruntu istniejący w dacie 31 grudnia 1998 r., dysponując konkretnymi dowodami oraz to jak należy ocenić kwestionowaną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. w kontekście dowodów zgromadzonych w postępowaniu nadzorczym. Organ nadzoru nie mógł uchylić się od oceny stanu prawnego jaki potwierdza zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1995 r. (tj. na dzień 1 października 1985 r.), uzupełnione pismem Urzędu W. z dnia 12 sierpnia 2010 r., które dotyczy m. in. działek nr: [...],[...],[...] oraz stanu prawnego wynikającego z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] oraz prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego [...] w W. z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], w sytuacji, gdy sprawy sądowe dotyczyły stwierdzenia zasiedzenia z datą wcześniejszą (tj. z dniem 1 stycznia 1985 r.) nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (bez działki nr [...]). Sąd zwraca uwagę, że wyżej wymienione dowody nie są ze sobą sprzeczne bowiem z prawomocnego orzeczenia sądowego z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że T. i K. małż. K. nabyli z dniem 1 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie własność działek nr [...] i [...], natomiast z zaświadczenia z dnia 5 września 1995 r. wynika, że w dacie 1 października 1995 r., a więc dacie późniejszej, Skarb Państwa stał się właścicielem tychże działek oraz dodatkowo działki nr [...]. To zaświadczenie Minister winien skonfrontować z pozostałymi dowodami. Ze skróconego odpisu z Kw nr [...] z dnia 27 stycznia 1997 r., która to księga wieczysta była prowadzona m.in. dla działek nr: [...], [...], [...], wynika bowiem, że jako współwłaściciele nieruchomości zapisanych w tej księdze ujawnieni byli Z. R., J. i A. małż. I., T. i F. małż. G., T. i K. małż. K., z tym że T. i F. małż. G. zmarli odpowiednio w 1964 i 1969 r., a ich spadkobiercą był T. G. (postanowienie spadkowe z dnia [...] września 1966 r., sygn. akt [...], postanowienie spadkowe z dnia [...] lipca 1982 r., sygn. akt [...], akt notarialny z dnia [...] czerwca 1986 r., Rep. Nr [...]), natomiast J. I. zmarł [...] września 1998 r., a spadek po nim nabyli K. I., A. I., P. I. i D.I. (postanowienie spadkowe z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...]). Organ nadzoru winien zatem wyjaśnić, czy Wojewoda [...] działał w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa, gdy stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporny grunt był własnością osób fizycznych, mając do dyspozycji dane wynikające z odpisów z księgi wieczystej Kw nr [...], postanowień spadkowych sygn. akt [...] i [...], aktu notarialnego Rep. [...], informacji od A. I. na temat śmierci J. I. (pismo z dnia 24 maja 2004 r.). Organ nadzoru winien ocenić jakie znaczenie prawne dla oceny legalności kwestionowanej decyzji z 2006 r. mają ujawnione w toku postępowania nieważnościowego zaświadczenie z 1995 r. i prawomocne orzeczenia sądowe z 2010 r. i 2012 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w zależności od poczynionych ustaleń i ocen wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).