I SA/Wa 14/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 14 października 2024 r., nr KOC/5617/Go/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ"), na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej również jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r."), stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 czerwca 1963 r., nr [...], w sprawie ustanowienia na rzecz J. U. prawa użytkowania wieczystego gruntu nr [...] o pow. 547 m2 położonego w W. przy ul. [...], dz. z tab. likw. nr [...] wsi [...] – uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 11 czerwca 1963 r., nr [...], Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] orzekło o oddaniu J. U., na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), w użytkowanie wieczyste część gruntu pochodzącego z tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...], stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 547 m2, położonego przy ul. [...] w W. W dniu 14 listopada 1997 r. K. U. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 czerwca 1963 r., nr [...]. Decyzją z 26 kwietnia 2006 r., nr KOC/5004/05, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 czerwca 1963 r., nr [...] z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzając jednocześnie wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła T. C. Postanowieniem z 23 lipca 2009 r., nr KOC/2268/Go/06, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zawiesiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 kwietnia 2006 r., nr KOC/5004/05. Postanowieniem z 17 lipca 2013 r., nr KOC/3604/Go/09, Kolegium uchyliło ww. postanowienie. Postanowieniem z 5 września 2018 r., nr KOC/5347/Go/13, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie zawiesiło postępowanie w tej sprawie. Decyzją z 14 października 2024 r., nr KOC/5617/Go/24, Kolegium podjęło zawieszone postępowanie oraz stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 czerwca 1963 r., nr [...], uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium uznało przede wszystkim, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został przekazany do Kolegium w dniu 14 listopada 1997 r., natomiast orzeczenie administracyjne Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 czerwca 1963 r., nr [...], weszło do obrotu prawnego 25 listopada 1964 r. Zatem postępowanie przed Kolegium podlegało umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. C. (dalej również jako "Skarżąca"), podnosząc w niej następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 158 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że w sytuacji uprzedniego wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/5004/05 z 26 kwietnia 2006 r. stwierdzającej wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie w całości, a nie wyłącznie postępowania odwoławczego; 2) naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezapewnienie stronie prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, skutkiem czego strona poniosła ujemne skutki prawne; 3) naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa wobec niewłaściwego odtworzenia treści normy prawnej, zaniechanie obowiązku podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 4) naruszenie art. 34 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym niepodjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie; 5) naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. i art. 139 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 6) naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie go w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), a nie w brzmieniu aktualnym na datę wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/5004/05 z 26 kwietnia 2006 r. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności, oraz zasadzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada bowiem prawu. Na wstępnie wyjaśnić należy, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznano art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a jednocześnie decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej również jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisu uregulowanego w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Jest on więc podstawą do umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego (vide: Rafał Marcin Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021). Wskazać należy również, że organ odwoławczy (w tym przypadku Kolegium), jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Każda zatem zmiana przepisów prawa, czy to procesowego czy materialnego, w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), niesie za sobą ten skutek, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić nowy stan prawny. Ponadto, treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a. determinuje rodzaje rozstrzygnięć, jakie podjąć może organ odwoławczy (minister, samorządowe kolegium odwoławcze) ponownie rozpatrując sprawę w ramach odwołania lub wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Są nimi: decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję; decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy albo uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tej ostatniej decyzji, z racji braku przymiotu dewolutywności w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może wydać minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Natomiast w sytuacji gdy nie jest dopuszczalne dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją, rolą organu odwoławczego jest uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy, nie może zatem umorzyć postępowania przed organem I instancji bez wcześniejszego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podlega bowiem rygorom z art. 138 k.p.a. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2025). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w przypadku zmiany stanu prawnego, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., co miało miejsce 16 września 2021 r., czyli już po wydaniu przez Kolegium decyzji z 26 kwietnia 2006 r., nr KOC/5004/05, obowiązkiem organu było wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1–3 k.p.a., z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów k.p.a. oraz ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Tymczasem Kolegium, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., jedynie stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z 11 czerwca 1963 r., nr [...], w sprawie ustanowienia na rzecz J. U. prawa użytkowania wieczystego gruntu nr [...] o pow. 547 m2 położonego w W. przy ul. [...], dz. z tab. likw. nr [...] wsi [...] – uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zabrakło przy tym rozstrzygnięcia dotyczącego dalszego bytu prawnego decyzji organu z 26 kwietnia 2009 r., co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli bowiem Kolegium uznało za bezprzedmiotowe postępowanie nadzorcze z uwagi na brzmienie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., to mając na uwadze powyższy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należało przede wszystkim uchylić wcześniejszą decyzję Kolegium z 26 kwietnia 2009 r. i dopiero wtedy umorzyć postępowanie administracyjne w całości. Zauważyć wypada również, że tak naprawdę nie wiadomo w jakim zakresie Kolegium umorzyło prowadzone postępowanie – czy tylko zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy w całości. Wyłącznie umarzając postępowanie organ naruszył zatem przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powodów wyżej wskazanych Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935) – obciążając Kolegium obowiązkiem zwrotu Skarżącej kwoty 697 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa – 17 zł).