I SA/Wa 140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., znak [...] stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną nr [...] relacji [...] (obecnie nr [...] relacji [...], ul. [...]). Ww. decyzja zapadła w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowi on, że nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnosząc się do przesłanek z art. 73 ustawy, organ podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] wydzielona z działki nr [...]) nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego a jej właścicielami byli J. K. i Ł. K.; aktualnie zaś właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na podstawie umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 2015 r., Rep. A nr [...], jest M. K. (dalej jako skarżący), co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Dalej organ podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., nr 30, poz. 151), droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy. Odnośne do przesłanki zajęcia, organ podał, że ww. działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę, co ustalono na podstawie: a) wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071); b) mapy z projektem podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2018 r., pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...]jest zajęta pod drogę publiczną; c) oświadczenia geodety uprawnionego W. B. z dnia [...] lipca 2019 r., autora ww. mapy z projektem podziału, z którego wynika, iż ww. dokument uwidacznia stan faktyczny zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podał, że ww. mapa stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę (minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). W zakresie zaś władania organ wyjaśnił, że w istotnej z punktu widzenia ustawy dacie przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - opis liniowy drogi z [...] września 1987 r., z którego wynika, iż droga nr [...] posiadała nawierzchnię twardą; - wykaz stanu drogi, z którego wynika, iż w latach 1988-1995 droga nr [...] posiadała nawierzchnię twardą ulepszoną bitumiczną z mieszanki mineralno - bitumicznej na całej swojej długości; - oświadczenie p.o. Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, z którego wynika, iż do dnia 31 grudnia 1998 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] wykonywała władztwo publiczne nad drogą nr [...]. W jej imieniu Rejon Dróg w [...], a od 1992 r. Zarząd Dróg w [...] wykonywał prace związane z utrzymaniem drogi takie jak roboty remontowe, konserwatorskie, porządkowe zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu w tym odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, koszenie poboczy, czyszczenie rowów; - protokół zdawczo - odbiorczy wraz z wykazem dróg, spisany w dniu [...] grudnia 1998 r., przekazujący w zarząd Zarządowi Dróg w [...] m. in. drogę nr [...]; - oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] października 2018 r., z którego wynika, iż działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła jezdnię, rów i pobocze. Zarządca w ramach prac związanych z utrzymaniem drogi wykonywał roboty remontowe, konserwatorskie, porządkowe zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, koszenie poboczy i czyszczenie rowów. W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił ministrowi brak odniesienia do zarzutów odwołania. Podkreślił, że działka nr [...] jest częściowo zajęta pod drogę publiczną ul. [...] – ale nie w zakresie określonym na mapie będącej podstawą decyzji. Zaznaczył, że od 1985 roku działka ta była objęta postępowaniem o podział majątku między Ł. i J. K. aż do roku 2005 i w tym okresie podlegała szczególnej ochronie prawnej z uwagi na postanowienie Sądu Rejonowego w [...]. Skarżący zarzucił, że geodeta dokonał wydzielenia ww. działki bez jego udziału a mapa obarczona jest błędem gdyż przy wydzielaniu nowej nieruchomości geodeta nie opierał się na danych geodezyjnych na dzień 31 grudnia 1998 roku tylko wyznaczył granice według własnego uznania w roku 2018, tymczasem na przełomie 20-tu lat ul. [...] wielokrotnie była poszerzana. Wg skarżącego na okoliczność jaka faktycznie część działki [...] była w 1998 roku zajęta przez drogę publiczną organ administracyjny nie przeprowadził żadnego wiarygodnego dowodu, a opierał się wyłącznie na aktualnym opisie liniowym drogi. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy zebrały i oceniły materiał dowodowy w sposób tendencyjny, a ocena organu co do spełnienia wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy jest przedwczesna. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu (w tym konkretnym przypadku) gminy. W sprawie nie budziło wątpliwości, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność "prywatną" i leżała w ciągu drogi, która z dniem 1 stycznia 1999 r. miała kategorię drogi publicznej. Sporne pozostawało w jakim zakresie ww. działka była zajęta pod drogę publiczną. Dowodem na przebieg i wyodrębnienie drogi i władanie publiczne jest mapa sporządzona przez geodetę z adnotacją, że odzwierciedla stan na 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu ww. dokumentacja, na której opierał się organ przy rozpoznawaniu sprawy jest niewystarczająca do tego, by Sąd mógł zweryfikować wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do tego, czy ww. nieruchomość była w całości zajęta pod drogę publiczną. Skarżący konsekwentnie kwestionował ww. okoliczność, podnosił kwestie związane z remontami i poszerzaniem drogi (na co w aktach sprawy są zdjęcia obrazujące to wielokrotne poszerzanie i modernizowanie drogi), nade wszystko skarżący domagał się zapewnienia mu udziału podczas prac geodety, usprawiedliwił nieobecność a organ uniemożliwił mu udział w ww. czynnościach i okazaniu granic nowowydzielanej działki. Powyższe wskazuje, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, choć jednoznacznie artykułował chęć uczestniczenia w przeprowadzanych czynnościach (art. 10 § 1 kpa). Organ nie ustosunkował się do ww. argumentów i zarzutów zawartych w odwołaniu, stąd Sąd nie ma możliwości zweryfikować na jakiej podstawie organ twierdzi, że ponad dwie dekady temu, wbrew zarzutom skarżącego, ww. teren stanowił w całości drogę publiczną. Odnosząc się do kwestii mapy sporządzonej przez geodetę, która ma odzwierciedlać stan na 31 grudnia 1998 r. Sąd stwierdza, że mapa jest niewątpliwie dokumentem urzędowym jednak mapa powstaje w oparciu o określone kryteria i stan faktyczny na gruncie zaistniały w określonej ustawą dacie. Mapa powinna zatem odzwierciedlać stan drogi z końca 1998 r., a skoro właściciel gruntu kwestionuje kwestie związane z jej przebiegiem – organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe i rozpoznać zarzuty właściciela ustosunkowując się do jego argumentów, a dopiero następnie sporządzić mapę. Zdjęcia dołączone do akt poddają w wątpliwość twierdzenia organu, że sporna działka stanowiła w całości część urządzonego pasa drogowego. W sprawie nie ma sporu co do tego, że ul. [...] stanowiła w dacie istotnej z punktu widzenia ustawy drogę publiczną pozostającą we władaniu zarządcy drogi. W kontrolowanej sprawie nie wykazano natomiast, że sporna działka przylegająca do zajętego pod drogę publiczną pasa jezdni w całości stanowiła element pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd powziął istotne wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu co do tego, że na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc 23 lata temu działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) rzeczywiście stanowiła część pasa drogowego. Przywołany przez organ art. 73 ustawy nie służy regulacji stanów prawnych dróg w ogóle, a w szczególności nie może być wykorzystywany na potrzeby sporządzenia dokumentacji w celu poszerzenia drogi publicznej. Istotą tej regulacji jest odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej, a następnie w księgach wieczystych, rzeczywistego stanu faktycznego pod drogami publicznymi w dniu 31 grudnia 1998 r. – ze skutkiem płynącym z przepisów ustawy. Kategoryczne twierdzenia strony skarżącej co do przebiegu drogi, kwestia jej poszerzania a także kwestia sądowego podziału nieruchomości - powinny być zweryfikowane przez organ np. wizją w terenie i np. przesłuchaniem właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jest to szczególnie istotne wobec regulowania stanu prawnego drogi publicznej wg stanu faktycznego sprzed ponad dwóch dekad. Tego typu dodatkowe czynności weryfikujące faktyczny przebieg pasa drogowego nie byłyby konieczne, gdyby regulacja stanu prawnego drogi miała miejsce na początku wieku a nie ponad 20 lat później. Zwłoka wojewody w regulowaniu stanu prawnego w oparciu o przepisy ustawy nie może mieć negatywnego przełożenia na właścicieli nieruchomości leżących wzdłuż dróg publicznych. Wobec tego zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić celem przeprowadzenia w sprawie pełnego postępowania wyjaśniającego, a następnie dokonania przez organ analizy tak zgromadzonego materiału dowodowego. Organy w tej sprawie przytoczyły argumenty na okoliczność istnienia drogi publicznej i sprawowania nad nią zarządu. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości. Organy nie wykazały natomiast, że działka skarżącego 31 grudnia 1998r. w całości tworzyła pas drogi publicznej. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza jej wyniku. Zadaniem Sądu nie jest "rozstrzyganie" sprawy za organ administracji a jedynie kontrola prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia – w szczególności pod względem oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i pod kątem zarzutów stawianych organom. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy – w stosunku do konkretnego areału gruntu. Organ zobowiązany będzie przedstawić argumenty przemawiające za słusznością i zasadnością podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o szerzej zgromadzony materiał dowodowy, skupiając się przede wszystkim na zweryfikowaniu (z udziałem skarżącego, jak się tego domagał) faktycznego przebiegu pasa drogowego w dacie istotnej z punktu widzenia zastosowanych przepisów. Kwestie zastosowania środków dowodowych w tym zakresie Sąd pozostawia do uznania organu. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 oraz art. 10 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).