I SA/Wa 1400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczeń oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta R. zaświadczeniem z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] potwierdził - na podstawie art. 212 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32) – T. Z, jako spadkobiercy w ½ części po rodzicach L. L. i M. L., właścicieli nieruchomości pozostawionej na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa Polskiego, posiadanie uprawnień do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych oraz ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa o wartości [...] zł, odpowiadającej udziałowi w wysokości ½ wartości nieruchomości pozostawionej we wsi B., powiat B. Kolejnym zaświadczeniem o analogicznej treści z dnia 15 czerwca 1999 r. nr [...] Prezydent Miasta R. potwierdził prawo do rekompensaty dla W. T.. W. T., a następnie T. Z. wystąpiły z wnioskami o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Pismem z dnia 14 października 2008 r. Wojewoda [...] poinformował strony, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczeń. Następnie zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zaświadczeń Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał treść art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP podlega ocenie względem jego legalności. Organ stwierdził, że jako materialnoprawną podstawę zaświadczeń powołano art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 212 ust. 5 tej ustawy, w razie śmierci właściciela nieruchomości uprawnienia wynikające z ust. 1 tego art. przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Zatem wydanie dwóch oddzielnych zaświadczeń dla poszczególnych spadkobierców rażąco narusza ww. przepis art. 212 ust. 5. Organ stwierdził ponadto, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został należycie wyjaśniony. W operacie przyjętym jako podstawa określenia wartości przedstawionej nieruchomości znalazły się naniesienia, których istnienie nie znajduje podstaw w materiale dowodowym, tj. ogrodzenie, studnia, nasadzenia, rodzaj i wiek nasadzeń oraz drzewostanu leśnego, jak również przyjęte przez rzeczoznawcę klasy gruntów. Ponadto w odniesieniu do budynków, tj. stodoły i obory, rzeczoznawca przyjął do wyceny ich powierzchnię, mimo iż powierzchnie te nie zostały poparte materiałem dowodowym. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do wyjaśnienia wskazanych rozbieżności dotyczących tytułu własności, czy ustalenia szczegółowego stanu, rodzaju i powierzchni (opisu) nieruchomości pozostawionej stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść wydanych stronom zaświadczeń. Organ administracji dodał, że W. T. i T. Z. stanowią stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Biorąc pod uwagę, że orzeczenie w niniejszym postępowaniu wydaje się w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z tego samego stanu faktycznego i w oparciu o tę samą podstawę prawną wydaje się jedną decyzję, która odnosi się do obydwu zaświadczeń wydanych wyżej wymienionym osobom przez Prezydenta Miasta R. Zatem należało wyeliminować zaświadczenia wydane z naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 156 § 1 pkt 2, art. 113 § 1, art. 107 § 3, art. 16, art. 8 i art. 7 kpa - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto naruszenie art. 2, art. 21, art. 64 i art. 31 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - przez nieuwzględnienie obowiązku państwa, aby stosować prawo w taki sposób, który nie ograniczyłby prawa do rekompensaty za utracone mienie. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ drugiej instancji stwierdził, że W. T. i T. Z. łącznie stanowią jedna stronę w rozumieniu art. 28 kpa i żadna z nich nie może działać z wyłączeniem drugiej - dlatego też Prezydent Miasta R. powinien był wydać jedno zaświadczenie, w którym potwierdziłby prawo do rekompensaty zarówno W. T. i T. Z. Zarzut strony, która twierdzi, iż wydanie dwóch zaświadczeń można było sprostować zgodnie z art. 113 § kpa, wydając jedno zaświadczenie - jest bezzasadny, gdyż zmiana adresata decyzji nie byłaby sprostowaniem oczywistego błędu pisarskiego, rachunkowego, czy też innej oczywistej omyłki. Organ odwoławczy dodał, że dla swej skuteczności opis pozostawionych nieruchomości, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., powinien zostać sporządzony w formie przewidzianej prawem w art. 75 § 2 kpa, tj. powinien zawierać pouczenie o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Tymczasem opis nieruchomości znajdujący się w aktach sprawy - z dnia 24 marca 1999 r. sporządzony przez T. Z. - nie czyni zadość wymogom art. 75 kpa. Opis pozostawionych nieruchomości jest podstawą do ustalenia wartości rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Ponadto w opisie nieruchomości sporządzonym przez T. Z., a następnie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. S., znajdują się naniesienia, które nie mają potwierdzenia w innych dowodach. Organ drugiej instancji podniósł, że zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 16 kpa nie jest uzasadniony. Trwałość decyzji nie może bowiem oznaczać jej niezmienialności, lecz taką stabilizację decyzji administracyjnej, która jest niezbędna dla pewności obrotu prawnego, z uwagi na interes publiczny i interes stron. Organ drugiej instancji nie podzielił także zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 2, art. 21 i art. 64 i art. 31 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W jego opinii organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie przepisów prawa, a obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej na podstawie jakiej organ podjął konkretną działalność. Ponadto dodał, że właśnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. uchwalona została po orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu z dnia 22 czerwca 2004 r. (nr 31443/96 Broniowski v. Polska). Wyrok ten stwierdzał, iż "pozwane państwo winno, poprzez stosowne środki prawne oraz praktyki administracyjne, zapewnić realizację wymienionego wyżej prawa majątkowego w stosunku do pozostałych osób uprawnionych do ekwiwalentu za mienie zabużańskie, albo przyznać im w zamian równorzędne zadośćuczynienie, zgodnie z zasadami ochrony praw własnościowych wynikającymi z art. 1 Protokołu nr 1". Minister dodał, że nie stwierdził naruszenia przez Wojewodę [...] art. 107 § 3 kpa, bowiem decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy tam wskazane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. T. i T. Z. Podtrzymały w całości stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2009 r. oraz wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zarzuciły one naruszenie przepisów prawa: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" opartą na kryterium oczywistości naruszenia przepisu, a także na łączeniu ze sobą kilku kategorii zakładanych uchybień, które rozpatrywane łącznie w ocenie organu mieszczą się w tym pojęciu; art. 16 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w następstwie nieuwzględnienia, iż z zasady tej wynika konieczność stosowania nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji z dużą ostrożnością, a stopień nieprawidłowości działania organu administracji publicznej, który wydał przedmiotowe zaświadczenia, nie uzasadnia zachwiania pewności w obrocie prawnym stanu utrzymującego się już prawie 10 lat; art. 7 kpa w zakresie dyrektywy uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela co przejawiło się w bezkrytycznym uwzględnieniu partykularnego interesu władzy wyrażającego się w ograniczeniu osób uprawnionych do stosownych rekompensat, z pominięciem słusznego interesu obywatela, popartego w przedmiotowej sprawie prawem własności i wiążącym się z nim prawem do rekompensaty za mienie pozostawione poza obszarem obecnych granic RP; 4) art. 8 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli; 5) art. 107 § 3 kpa, poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie przedmiotowej decyzji; 6) art. 2, art. 21, art. 64, art. 31 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie normatywnego charakteru Konstytucji i odmowę interpretacyjnego współstosowania jej przepisów przy wykładni pojęć występujących w aktach niższego rzędu; 7) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W uzasadnieniu skargi skarżące stwierdziły, że w ich ocenie powyższa decyzja nie odpowiada prawu, a organ drugiej instancji w sposób mechaniczny przyjął stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji - bez wyjaśnienia stronie przyjęcia takiego sposobu załatwienia sprawy. Dodały, że organ drugiej instancji wskazał, iż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. została uchwalona w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 22 czerwca 2004 r. (nr 31443/96 Broniowski v. Polska). Jednak niezależnie od intencji ustawodawcy, organy ją stosujące mogą wydobyć z tych regulacji treść nie do pogodzenia z zasadami i wartościami, których respektowania wymaga Konstytucja RP. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 22 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Orzeczeniem tym organ wojewódzki stwierdził nieważność zaświadczeń wydanych przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...], potwierdzających posiadanie przez T. Z. i W. T. uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 kpa., z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę uprawnione były do podjęcia działań w trybie nadzoru. Zaznaczyć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym posiada natomiast jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru uznały, że kontrolowane zaświadczenia naruszają przepis art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, wynikające z ust. 1 uprawnienie przysługuje łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Tymczasem, Prezydent Miasta R. rozstrzygnął o uprawnieniach dwoma zaświadczeniami - oddzielnie skierowanymi do T. T. i W. Ż., zamiast jednym zaświadczeniem, w którym wskazałby dwie osoby uprawnione do rekompensaty. W tym miejscu należy zauważyć, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa może odnosić się tylko do sytuacji, gdy treść decyzji w sposób oczywisty jest niezgodna z treścią właściwego przepisu prawa. W niniejszym przypadku wydanie dwóch zaświadczeń przez organ narusza ww. przepis art. 212 ust. 5, poprzez rozstrzyganie osobno - a nie łącznie - o prawach wchodzących w skład spadku po właścicielach mienia zabużańskiego. Ponadto decyzja taka godzi w prawa stron postępowania, bowiem rozstrzyga tylko o części prawa w stosunku do każdej ze stron postępowania, a nie o całości uprawnienia łącznie przysługującego stronom. Zatem Sąd uznał naruszenie tego przepisu za rażące i oczywiste. Ponadto, opis nieruchomości sporządzony przez T. Z. nie tylko nie wypełnia wymogów art. 75 kpa, ale także znajdują się w nim naniesienia, nie znajdujące potwierdzenia w innych dowodach zgromadzonych w sprawie. Zakwestionowany opis pozostawionych nieruchomości stanowi istotny dowód w niniejszym postępowaniu i był podstawą do określenia wartości rekompensaty za mienie zabużańskie. Zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa - które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że decyzja o stwierdzeniu nieważności aktu administracyjnego wywołuje skutek ex tunc, czyli od dnia wydania aktu. Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji (zaświadczenia), którego nieważność stwierdzono. Zatem stwierdzenie nieważności przedmiotowych zaświadczeń nie oznacza naruszenia praw stron postępowania, bowiem organ administracji publicznej w nowym postępowaniu, przeprowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oceni, czy w sprawie zaistniały przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez poprzedników prawnych W. T. i T. Z., w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanych zaświadczeń nie będzie miało wpływu na ochronę praw nabytych tych osób. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniesionych także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Sąd w całości podzielił stanowisko organu drugiej instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.