I SA/Wa 1400/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. R. i R. R. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości oddala skargę. Sygnatura akt I SA/Wa 1400/13 UZASADNIENIE Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia R. i J. R. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Z. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., ustalił lokalizację autostrady A - 4. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] wydał pozwolenie na budowę autostrady A - 4. Wnioskiem z dnia 15 października 2012 r. R. i J. R. wystąpili o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa w trybie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Z. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Z. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że R. i J. R. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy Z., jako decyzja deklaratoryjna nie rozstrzygnęłaby o prawach i obowiązkach Państwa R., którzy są użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiedniej. Na powyższe postanowienie R. i J. R. złożyli zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zacytował treść art. 61 i 61a § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958) i wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu. Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, że nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 4 tej ustawy wojewoda, w drodze decyzji, stwierdza nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, o której mowa w ust. 1 oraz ustala odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe unormowania organ odwoławczy wskazał, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyraża się więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji, konkretnego podmiotu prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Z ww. przepisów wynika jednoznacznie, iż na podstawie art. 14 ww. ustawy legitymację procesową w postępowaniu o stwierdzenie nabycia nieruchomości ma wyłącznie odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa. Jak wskazano powyżej podstawą wszczęcia postępowania może być wyłącznie przepis prawa materialnego administracyjnego, który nakłada na określony podmiot obowiązek lub nadaje mu uprawnienie, których konkretyzacja następuje w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Państwo R. zarówno w złożonym wniosku, jak i zażaleniu powoływali się wyłącznie na przepis prawa cywilnego, dotyczący prawa sąsiedzkiego. W związku z powyższym organ stwierdził, iż R. i J. R. nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie są stronami niniejszego postępowania. Organ wskazał także, iż ewentualne skierowanie do sądu cywilnego roszczeń wynikających z prawa sąsiedzkiego, również nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż wnioskodawcy udowodnili swój interes prawny uzasadniający wszczęcie postępowania z ich inicjatywy w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości w trybie art. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. R. i J. R. wnieśli skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługują prawa strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w Z., obręb [...], oznaczonej numerem działki [...] 2) art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. poprzez uznanie, iż legitymację procesową w postępowaniu o stwierdzenie nabycia nieruchomości ma wyłącznie odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, czy i w jakiej części doszło do nabycia własności nieruchomości Gminy Z. na rzecz Skarbu Państwa niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego albowiem wiążące prawnie twierdzenie kto jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości umożliwi im skierowanie pod właściwym adresem roszczeń wynikających z prawa sąsiedzkiego o zaniechanie oddziaływań zakłócających korzystanie z ich nieruchomości, w tym o zaprzestanie sposobu użytkowania niezgodnego z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ustalającą lokalizację autostrady A – 4. Interes prawny decydujący o statusie strony w postępowaniu administracyjnym powinien wynikać z norm prawa materialnego, przy czym mogą to być nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości sąsiednich są traktowani jako strony w licznych postępowaniach administracyjnych w tym m.in. z zakresu prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Do czasu wydania decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa skarżący nie mają wiedzy kto i w jakim zakresie jest zobowiązanych wobec nich z tytułu art. 144 k.c. i nie mogą skierować roszczenia pod właściwym adresem albowiem widniejący w księdze wieczystej wpis dotyczący właściciela nieruchomości jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślili także, że Skarb Państwa jedynie w stosunku do jednej działki stanowiącej własność Gminy Z. przylegającej do ul. [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., mocą którego organ administracji odmówił wszczęcia – na wniosek skarżących - postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości oceniając, że nie posiadają oni interesu prawnego uzasadniającego skuteczne wystąpienie z takim wnioskiem. Sąd zaaprobował takie stanowisko organu. W piśmie, które zainicjowało niniejsze postępowanie skarżący zażądali stwierdzenia, że nieruchomość o nr [...] położona w Z. stała się własnością Skarbu Państwa. Nie jest sporne, że przedmiotowa nieruchomość znalazła się w obrębie pasa drogowego autostrady A – 4, zgodnie z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Nieruchomość ta, w dacie wydawania ww. decyzji, stanowiła własność Gminy Z. i własność tego podmiotu w dalszym ciągu jest ujawniona w księdze wieczystej. Jednocześnie nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że powyższa nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką stanowiącą własność skarżących. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 16 grudnia 2006 r. nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna, zaś wojewoda, w drodze decyzji, stwierdza nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości oraz ustala odszkodowanie (ust. 4 ). Brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja Wojewody ma charakter jedynie deklaratoryjny. Stronami takiego postępowania mogą być zatem jedynie podmioty, których prawa i obowiązki są nią rozstrzygane. Rację ma zatem organ, że w niniejszej sprawie stronami może być jedynie Gmina Z. jako ten podmiot, który utracił z mocy prawa własność nieruchomości oraz Skarb Państwa jako ten podmiot, któremu własność ta z chwilą uostatecznienia się decyzji przysługuje. Brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia ażeby innym niż ww. podmiotom przysługiwało prawo strony w takim postępowaniu. Jak bowiem trafnie zauważył organ w orzecznictwie sądów administracji utrwalił się pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, LEX 47898 oraz z dnia 7 czerwca 2013 r., w sprawie I OSK 2226/12 dostępne na http://:orzecznictwo.nsa.gov.pl). Nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżących co do tego, że legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa (takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela), jednakże w niniejszej sprawie słusznie organ uznał, że żaden przepis prawa materialnego nie uzasadnia przyjęcia, że skarżący posiadają interes prawny w żądaniu wydania decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości, której nie są i nigdy nie byli właścicielami na rzecz Skarbu Państwa. Interesu takiego nie mogą także uzasadniać przepisy prawa cywilnego w szczególności dotyczące prawa sąsiedzkiego. Przepisy kodeksu cywilnego oraz postępowania cywilnego określają podmioty zobowiązane do określonego zachowania się z punktu widzenia ww. przepisów, a ewentualna konieczność wystąpienia na drogę sądową przeciwko właścicielowi nieruchomości sąsiedniej z powództwem negatoryjnym nie obliguje powoda do udokumentowania tytułu własności poprzez odpowiednie wpisy w księdze wieczystej lub przedłożenie decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Konkludując, bez znaczenia z punktu widzenia praw i obowiązków skarżących jest to czy w obrocie prawnym pozostaje deklaratoryjna decyzja wskazująca, że z dniem uostatecznienia się decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących. Tym samym rację ma organ administracji co do tego, że skarżący nie mogą skutecznie domagać się wydania takiej decyzji. I wreszcie nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżących, że zdziwienie i zaskoczenie wywołuje fakt, iż pomimo upływu 16 lat od dnia wydania decyzji o lokalizację autostrady wnioskowana przez skarżących decyzja nie została wydana, jednakże okoliczności ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Legitymację do żądania wydania takiej decyzji posiada bowiem jedynie Gmina Z. oraz Skarb Państwa lub też organ winien wszcząć takie postępowanie z urzędu. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.