I SA/Wa 1400/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1400/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., nr: [...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Miasta P. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] (powstała z działki [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 oraz art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z [...] grudnia 1991 r. przekazał na własność Miasta P. szereg nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] wystąpił K. K. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność części decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. wskazując, że w kontrolowanym zakresie decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Miasto P., zarzucając naruszenie art. 7, 28 i 77 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., nr: [...] w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Miasta P. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Minister podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą wynikać bezpośrednio z weryfikowanej decyzji, być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach powołanego już wcześniej art. 156 § 1 kpa oraz mieć charakter rażący. W ocenie Ministra taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dokumentem nadania ziemi z [...] listopada 1947 r., na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Ne 3 z 1945 r., poz. 13 ze zm.) nadana została J. K. nieruchomość o pow. [...] ha. Następnie orzeczeniem z [...] października 1947 r., nr [...] Wojewódzka Komisja Ziemska przy Wojewodzie [...] uchyliła dokument nadania ziemi. Jednakże decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2006 r. nr [...] stwierdzona została nieważność orzeczenia z [...] października 1947 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego następuje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem działka nr [...] o pow. [...], odpowiadająca dawnej parceli nr [...] z obrębu [...] karty [...] o pow. [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego. Odnosząc się do zarzutu Miasta P., że organ nadzoru powinien udokumentować uprawnienia K. K. do występowania w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że K. K. powinien legitymować się postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku po J. K., Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z [...] września 2005 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K., zgodnie z którym spadek po J. K. nabyli żona I. K., syn K. K. i syn S. K. po 1/3 każde z nich. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2010 r. skargę wniosło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - przepisów prawa materialnego art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, - przepisów prawa procesowego: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 28 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] sierpnia 2009 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu złożenia wniosku przez J.K. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1991 r., jako właściciel w księdze wieczystej kw nr [...] ujawnione było Miasto P. Zgodnie bowiem z przepisem § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz.51 ze zm.), dokument nadania ziemi stanowi wprawdzie tytuł własności nadanej działki, jednakże sam dokument nadania ziemi nie był podstawą ujawnienia w księdze ówcześnie nazywanej gruntową, jako właściciela osoby posiadającej tylko akt nadania ziemi. Zgodnie z przepisem art. 2 ust.1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r., o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39 poz. 233 ze zm.), tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza (pouczenie tej treści znajduje się również na dokumencie nadania ziemi). Wpis ten zgodnie z ust. 3 tego artykułu następuje na wniosek właściwego starosty. Poza tym w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gruntu rolnego nadanego dokumentem nadania ziemi z [...] listopada 1947 r. i nie można jednoznacznie stwierdzić, że J. K. był uprawniony do powiększenia swojego gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej. Skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 28 kpa, polegające na niewłaściwym ustaleniu strony postępowania. Wprawdzie Minister powołał się w zaskarżonej decyzji na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2005 r., sygn. akt [...], z którego wywiódł, że spadek po J. K. zmarłym [...] czerwca 1998 r., nabyli żona I. K. oraz dzieci K.K. i S. K., jednakże zmarły [...] czerwca 1998 r. J. K. nie był osobą która otrzymała dokument nadania ziemi z [...] listopada 1947 r. W dokumencie nadania ziemi podano datę urodzenia J. K. - 1888 r. Osoba podana w dokumencie nadania ziemi nie jest tą samą osobą, po której stwierdzono prawa do spadku postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2005 r. Zatem Minister nie ustalił, że K. K. posiadał legitymację do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej (J. K. urodzony w 1888 r.), wygasł bowiem wraz z jej śmiercią, a brak postanowienia spadkowego po nim uniemożliwia wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. Poza tym w postanowieniu Sądu Rejonowego brak jest orzeczenia o nabyciu spadkowego gospodarstwa rolnego przez któregokolwiek z uczestników postępowania. Zatem organ nadzoru naruszył art. 7, 28 i 77 kpa i nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i niewłaściwie ustalił strony postępowania. Ponadto skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., w uzasadnieniu którego podaje się, iż z brzmienia art. 156 § 1 kpa wynika, że orzeczenie zawierające jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest orzeczeniem w znaczeniu formalnym, co oznacza, że nie jest on nieważny od daty wydania, a jedynie od daty ostatecznej decyzji stwierdzającej jego nieważność. Pierwotna decyzja jest zatem deliktem statuującym odpowiedzialność po stronie administracji..." Powołując się na treść tego wyroku skarżący podniósł, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej tj., [...] grudnia 1991 r., działka nr [...], stanowiła mienie ogólnonarodowe, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] października 1949 r., nastąpiło decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 30 sierpnia 2010 r. skarżący powiadomił Sąd o wszczęciu przez Wojewodę [...] postępowania o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z [...] listopada 1947 r. W toku postępowania sądowego zmarła uczestniczka postępowania I. K. Postanowieniem z [...] września 2010 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu wskazania jej następców prawnych, a po wpłynięciu do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po I. K. (SR. w [...] w sprawie [...], z którego wynika, że spadkobiercami są uczestnicy postępowania S. i K. K.), postanowieniem z [...] marca 2011 r. postępowanie zostało podjęte. Pismem z 13 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z [...] listopada 1947 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe, które zostało podjęte postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Jak wynika z nadesłanych do akt sądowych dokumentów Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi z [...] listopada 1947 r., gdyż został on wydany wobec osoby zmarłej, bowiem J. K., urodzony [...] grudnia 1888 r., zmarł [...] października 1947 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Jak wynika z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r., decyzja z [...] czerwca 2015 r., nr [...] nie została zaskarżona do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią tego przepisu gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust.1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Jak wynika z treści tego przepisu, stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy jest Skarb Państwa oraz gmina. Inny podmiot może mieć przymiot strony, gdy wykaże, że mienie nie stanowi własności Skarbu Państwa, lecz jemu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przekazywanego mienia. Natomiast w postępowaniu nadzorczym stronami co do zasady są podmioty będące stronami postępowania zwykłego oraz inne osoby, które wykażą, że mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z właściwymi przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 157 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący K.K. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działki nr [...] wskazał, że nieruchomość została nadana jego dziadkowi dokumentem nadania ziemi, a następnie odebrana orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. Wnioskodawca powołał się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2006 r., nr [...], którą stwierdzona została nieważność orzeczenia z [...] października 1947 r. Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej o uchyleniu dokumentu nadania ziemi. W ocenie organu nadzoru dokument nadania ziemi z [...] listopada 1974 r. skutkował niemożnością komunalizacji działki nr [...], gdyż, zdaniem organu, działka ta w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Jednakże nie sposób podzielić tego stanowiska. Otóż zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946r. o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Wpis zgodnie z ust. 3 tego artykułu następuje na wniosek właściwego starosty. Tymczasem w dacie komunalizacji nie była wydana decyzja w przedmiocie klasyfikacji. W czasie toczącego się postępowania komunalizacyjnego oraz w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności, a także w dacie orzekania przez Sąd, nie został dokonany wpis w księdze wieczystej (kw. nr [...], a obecnie kw. nr [...]) prawa własności na rzecz osoby fizycznej – J. K. (lub jego spadkobierców). Nie było też wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu w przedmiocie własności nieruchomości. Jako właściciel w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa, a następnie na skutek komunalizacji Miasto P. Z powyższych przyczyn powoływanie się przez Ministra na dokument nadania ziemi z [...] listopada 1974 r., jako przeszkodę do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest chybione. Trafny jest więc zarzut skargi odnośnie naruszenia wyżej wskazanego przepisu jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym. Zasadne są zarzuty skargi w kwestii niezbadania przez Ministra legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Otóż skarżący w dacie składania wniosku powołał się na legitymację wynikającą ze spadkobrania po J.K., ale zmarłym [...] czerwca 1998 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2005 r., sygn. akt [...]). Jednakże J. K. wskazany w dokumencie nadania ziemi urodził się w 1888 r. i zmarł [...] października 1947 r. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...]- złożone do akt sądowych - k.219). Data śmierci J. K., urodzonego w 1888 r. wskazuje, że nie żył on w dacie wydania dokumentu nadania ziemi. Skutkowało to wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 2013 r. stwierdzającej nieważność dokumentu nadania ziemi z [...] listopada 1947 r. Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Słuszne są więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7,77 § 1 i art. 28 kpa. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący w toku postępowania sądowego wykazał, że na skutek spadkobrania po swoim ojcu J. K., synu J. K. urodzonego w 1988 r., jest także spadkobiercą po osobie wskazanej w dokumencie nadania ziemi, gdyż nie mając w dacie komunalizacji tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja z [...] sierpnia 2009 r. naruszają także przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. Zważyć należy, że nie zawsze już z samej treści wniosku wynika, że wnioskodawca ma przymiot strony w zrozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i w zw. z właściwymi przepisami prawa materialnego. W sytuacji, gdy zbadanie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalających i wyjaśniających (co było konieczne w niniejszej sprawie), to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 200 ppsa. Organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.