I SA/Wa 1400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019r . Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności utrzymanej w mocy przez decyzję Prezydenta m. [...] nr [...] z [...].04.1975 r. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...].03.1975 r. o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy Al. [...], ozn. nr hip. ,,[...]". Nieruchomość ta (obecnie składająca się z [...] działek) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem [...].11.1945 r. przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14, poz. 130). W 1971r. zapadła w stosunku do niej negatywna decyzja dekretowa, zaś w 1975r. odmówiono przyznania za nią odszkodowania ze wskazaniem, że znajdował się na niej budynek mieszkalny [...]-izbowy. Podstawę prawną w tym zakresie stanowił art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm., dalej jako ustawa). Stanowił on, że przepisy ww. ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za domy jednorodzinne (...), które przeszły po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. We wniosku z 2014r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1975r. zarzucono organowi odszkodowawczemu, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w kontekście możliwości zabudowy części zabudowanej budynkiem jednorodzinnym nieruchomości oraz co do charakteru istniejącego w 1945r. budynku mieszkalnego. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1975r. organ ustalił, że utrata możliwości władania ww nieruchomością przez jej przeddekretową właścicielkę nastąpiła w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...].07.1971 r. dla [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organ ustalił także że wg wniosku z 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego - na nieruchomości przy Al. [...] znajdował się budynek mieszkalny [...]-izbowy, [...]-lokalowy, a wg protokołu rozmowy przeprowadzonej z B. K. był tam budynek jednopiętrowy, murowany, składający się z [...] izb, liczący ponad [...] m2 powierzchni użytkowej, zamieszkany przez właścicielkę oraz lokatorów a nie budynek jednorodzinny, za który przysługiwało odszkodowanie. Wyjaśnił dalej, że wg wiążących wówczas przepisów odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: przed wejściem w życie dekretu była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego; oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ustawy tj. po dniu [...].04.1958 r. (to ostatnie oczywiście było niemożliwe, a i również w tej sprawie nie miało miejsca) gdyż wszystkie grunty na obszarze m. [...] stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym budynek jednorodzinny, czy dom jednorodzinny, jako pojęcie niezdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu [...] należy rozumieć jako taki, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.02.2008 r., sygn. akt I OSK 35/07). W konsekwencji przyjął, że akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że odmawiając przyznania odszkodowania organ administracji naruszył prawo. W skardze na ww decyzję J. J. (dalej jako skarżący) zarzucił organowi 1) naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa poprzez zaniechanie zebrania dokumentacji dotyczącej pierwotnego - na datę przed wejściem w życie dekretu - charakteru i przeznaczenia budynku przy Alei [...] w [...] (jako jednorodzinnego albo wielorodzinnego), a w rezultacie błędne ustalenia faktyczne (oparte na dokumentacji powojennej) polegające na przyjęciu, że budynek przy Alei [...] w [...] nie był budynkiem jednorodzinnym, 2) naruszenie art. 53 ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię wobec pominięcia, że charakter budynku - jako wielorodzinny albo jednorodzinny - oceniać należy według jego stanu na dzień 21 listopada 1945r., t.j. na dzień wejścia w życie dekretu a nie według jego stanu na lata późniejsze, w okresie których - z uwagi na obowiązywanie publicznej gospodarki lokalami - budynki jednorodzinne masowo były zasiedlane przez lokatorów z nakazami kwaterunkowymi, czego rezultatem było "urządzanie" lokali kwaterunkowych w domach jednorodzinnych, 3) naruszenie art. 53 ustawy poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń, w przedmiocie obowiązku przyznania B. K. odszkodowania - na podstawie przepisów w/w ustawy - za niezabudowaną część działki nieruchomości przy Alei [...] w [...], która to część umożliwiała przeznaczenie jej pod zabudowę domem jednorodzinnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Inwestycji i Rozwoju oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja sprzed ponad 40-tu lat została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Ponadto co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa) a procedur tych nie należy mylić ani stosować zamiennie. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym. Zatem co do zasady naruszenia procedury (polegające przykładowo na niepełnym zebraniu materiału dowodowego) nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – o ile materiał ten był wystarczający do zastosowania danej normy prawnej. Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniał rażącym naruszeniem prawa przez organ odszkodowawczy tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Nade wszystko – owo naruszenie prawa musi być oczywiste. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącego nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy podkreślić, że już samo sformułowanie przez skarżącego zarzutów odnośnie do postępowania nieważnościowego – wyklucza przyjęcie po kilkudziesięciu latach wadliwości decyzji z 1975r. Skarżący zarzucił bowiem, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego – na okoliczność wykluczenia braku wadliwości ww decyzji. Tymczasem, jak wskazano wyżej, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 roku, III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 roku, II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 roku, II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 9 kwietnia 2019 roku w sprawie I OSK 1478/17 i pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Sprowadza się on do twierdzenia, że wadliwości decyzji kontrolowanej, w tym jej nieważności, nie można poszukiwać czy też jej w ogóle domniemywać. A to oznacza, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut wskazujący na to, iż organ w sposób niewystarczający poszukiwał dowody archiwalne na okoliczność jaki w dacie wejścia w życie dekretu był w istocie stan faktyczny na gruncie i jakiego rodzaju był tam posadowiony budynek. Innymi słowy, albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste, i wynika wprost z akt sprawy, albo nie – i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku, rażące naruszenie prawa, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organ orzekający w trybie nadzoru prawidłowo ustalił, że organy prowadzące postępowanie w 1975r zasadnie uznały, iż nie zostały spełnione wymienione w ustawie przesłanki przyznania odszkodowania - gdyż sporna nieruchomość położona przy Al. [...] była zabudowana budynkiem, który nie był domem jednorodzinnym, a potwierdza to m.in. projekt odbudowy budynku z 1947 r. Skoro w postępowaniu nie wykazano przeciwdowodu na powyższe - to zadaniem organu nie było prowadzenie postępowania dowodowego, którego celem byłoby poszukiwanie hipotetycznej wadliwości negatywnej decyzji odszkodowawczej. Wobec tego skoro niezasadne okazały się zarzuty z pkt. 1 i 3 skargi co do braku ustaleń faktycznych, to w konsekwencji niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 53 ustawy. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.