I SA/Wa 1401/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. L. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie o ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], nr hip. "[...]". Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zapadła w następującym stanie sprawy: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla W. [..] – X Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 12 września 2005 r. – tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz J. W. z nabycia od L. J., na mocy aktu notarialnego z dnia 8 maja 1947 r. nr rep. [...]. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem opublikowania ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Obecnie, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.) nieruchomość ta stanowi własność Miasta W. W zastępstwie J. W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu (obecnie użytkowania wieczystego) złożyła w dniu 16 maja 1949 r. osoba nieznana. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1951 r. L.dz. [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania tego prawa z uwagi na niezłożenie wniosku dekretowego. Następcami prawnymi J. W. są obecnie M. L., J. W. i B. O. (post. Sądu Rejonowego dla W.: z dnia [...] lipca 1980 r. , sygn. akt [...]; z dnia [...] lutego 1989 r., sygn. akt [...] oraz z dnia [...] lipca 1987 r. , sygn. akt [...]) W następstwie przeprowadzonego na wniosek spadkobierczyni J. W. (M.L.) postępowania nadzorczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z [...] lipca 1951 r. W tym stanie rzeczy wniosek dekretowy złożony w dniu 16 maja 1949 r. podlegał ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta W., który decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] umorzył w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, iż przewidziany w art. 7 dekretu sześciomiesięczny termin na złożenie przez właściciela hipotecznego nieruchomości wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu upływał w niniejszej sprawie w dniu 16 lutego 1949 r. Złożony zaś w zastępstwie J. W. przez osobę nieznaną wniosek, noszący datę 26 lutego 1949 r., wpłynął do Zarządu Miejskiego w dniu 16 maja 1949 r., przy czym osoba go składająca nie podała adresu korespondencyjnego oraz działała bez umocowania prawnego. Wobec nie złożenia stosownego wniosku przez nie uprawnione osoby do dnia 16 lutego 1949 r., wygasły z upływem tego dnia wszelkie uprawnienia właściciela (względnie jego spadkobierców) do przedmiotowej nieruchomości, w tym własność budynków posadowionych na gruncie tej nieruchomości. W konsekwencji wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jako złożony przez osobę nie posiadającą legitymacji prawnej do reprezentowania byłego właściciela oraz złożony po terminie wyznaczonym przez art. 7 ust. 1 dekretu należało, zdaniem organu, uznać za prawnie nieskuteczny. Od decyzji Prezydenta W. odwołanie wniosła M.L., podnosząc, iż wniosek J. W. wpłynął do Zarządu Miejskiego Sekcji Lokali Odbudowanych w dniu 16 lutego 1949 r., co dokumentuje pieczęć Zarządu Miejskiego umieszczona na wniosku oraz wpisana do niej przez urzędnika data wpływu 16 lutego 1949 r. i numer dziennika [...]. Ponadto odwołująca się wskazała, iż wniosek został podpisany własnoręcznym podpisem jej ojca "[JW.]" oraz dodatkowo przy podpisie czytelne jest nazwisko i imię napisane na maszynie do pisania, tak jak cały przedmiotowy dokument. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. Kolegium powołując się na treść przepisów art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wskazało, iż skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania uzależniona jest od pochodzenia tego żądania od strony. Organ zobligowany jest więc do zbadania, w pierwszej kolejności, czy żądanie takie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Artykuł 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymacje procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest zaś podstawą do wydania decyzji o jego umorzeniu. Organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 7 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu jego dotychczasowemu właścicielowi mogli zgłosić: dotychczasowy właściciel, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, osoby prawa jego reprezentujące oraz użytkownicy gruntu oddanego na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie. W niniejszej sprawie napisany na maszynie wniosek dekretowy, z maszynowym podpisem "J.W.", opatrzony został odręcznym podpisem złożonym przez nieznaną osobę w zastępstwie J. W., o czym świadczy zdaniem organu oznaczenie wpisane przed podpisem – w/z. Na wniosku brak jest jakiejkolwiek adnotacji pozwalającej na ustalenie kto faktycznie podpisał wniosek i czy osoba ta mogła działać w imieniu J. W.. Skoro zaś zgłoszenie żądania przyznania własności czasowej jest wnioskiem (podaniem strony) wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, to w obliczu tego co wyżej wskazano nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek pochodził od uprawnionego podmiotu. W związku z tym w ocenie Kolegium słusznie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż bez znaczenia w niniejszej sprawie jest kwestia rozważania, czy wniosek został złożony w terminie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L. oraz J. W., zarzucając tym rozstrzygnięciom naruszenie przepisów art. 6 , art. 7 w związku z art. 77, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż przepisy dekretu dla wniosku o przyznanie własności czasowej nie przewidywały żadnej szczególnej formy, W zakresie zaś reprezentowania wnioskodawcy mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którymi osoba interesowana może być reprezentowana przez pełnomocnika, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podanie złożone w sprawie nieruchomości będącej własnością J. W. złożone zostało bowiem przez pełnomocnika, którego legitymację do reprezentowania wnioskodawcy zobowiązany był zbadać organ administracji, który – jak można wnioskować po dalszym przebiegu postępowania administracyjnego tak uczynił, gdyż nadał wnioskowi dalszy bieg. Skarżący wskazywali przy tym na możliwość niedołączenia do akt sprawy przez urzędnika złożonego wówczas pełnomocnictwa lub dokumentów potwierdzających jego udzielenie (np. stosownych protokołów) lub zagubienie tych dokumentów podkreślając jednocześnie, iż uchybienia organów administracji w tym zakresie nie mogą wpływać negatywnie na sytuację skarżącego. Wyjaśnili ponadto, iż wniosek dekretowy w imieniu J. W. został podpisany i złożony przez J. K., który stale reprezentował J. W. w zakresie spraw związanych z nieruchomością przy ul. [...]. Skarżący wskazali również, iż zgodnie z art. 16 Rozporządzenia podania miały prawo być składane w ogóle bez podpisu albo też z podpisem ale wykonanym mechanicznie. Ich zdaniem nawet gdyby kwestionować właściwość podpisania własnoręcznie podania – do czego w świetle ww. przepisów nie ma uzasadnienia, to nie budzi najmniejszej wątpliwości, iż podanie jest zaopatrzone w podpis mechaniczny. Skarżący zakwestionowali także wskazywaną przez organ pierwszej instancji datę złożenia wniosku dekretowego, wywodząc na podstawie adnotacji na wniosku i numeru dziennika [...] , iż wpłynął on do właściwego organu w dniu 16 lutego 1949 r. Zarzucili jednocześnie organom, iż nie przeprowadziły one żadnego postępowania dowodowego na okoliczność daty złożenia powyższego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając w ramach tych kryteriów sprawę Sądu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu błędne było uznanie przez organy rozstrzygające sprawę, iż postępowanie z wniesionego w dniu 16 maja 1949 r. w imieniu dotychczasowego właściciela nieruchomości, przez osobę nieznaną wniosku o przyznanie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa wieczystej dzierżawy gruntu (obecnie użytkowania wieczystego) jest bezprzedmiotowe. W orzecznictwie i literaturze zgodnie bowiem przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck, Warszawa 2005, wydanie 7, s. 485) Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało, się że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w ocenie Sądu nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W sprawie jest podmiot – skarżący (będący następcami prawnymi dawnego właściciela gruntu) i jest wniosek o określonej treści zawierającej żądanie przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Zważyć przy tym należy, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania a czym innym przypadek bezzasadności żądania strony (brak możliwości uzyskania pozytywnej dla siebie decyzji), która to bezzasadność musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] wszczęte zostało wnioskiem złożonym w dniu 16 maja 1949 r. w zastępstwie dawnego właściciela gruntu przez osobę nieznaną. Przy czym postępowanie to toczyło się po uprzednim uchyleniu ze skutkiem ex tunc podjętego w tym przedmiocie orzeczenia administracyjnego z 1951 r. W wyniku przeprowadzonego obecnie postępowania Prezydent W. stwierdził, że powyższy wniosek jest bezskuteczny ponieważ został złożony z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a poza tym wniesiony został przez osobę nieuprawnioną, a więc osobę niebędącą zdaniem organu stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe ustalenia w zakresie uchybienia terminu do złożenia wniosku i wpływu tego uchybienia na skuteczność zgłaszanego żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu dekretowego dotyczą bezspornie istoty sprawy, nie mogły więc w ocenie Sądu skutkować umorzeniem postępowania. Upływ sześciomiesięcznego terminu do składania wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, jest bowiem materialnoprawną przesłanką odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi (jego następcom prawnym) wnioskowanego prawa, a nie przesłanka procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania, wszczętego spóźnionym wnioskiem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie dostrzegło tego faktu. Nie można się również zgodzić z oceną organów, iż wniosek dekretowy podpisany maszynowo imieniem i nazwiskiem dawnego właściciela, a opatrzony w jego zastępstwie odręcznym podpisem osoby nieznanej, jest wnioskiem tejże nieznanej osoby, a więc osoby nie będącej stroną w rozumieniu obecnego przepisu art. 28 k.pa. (osobą interesowaną w rozumieniu obowiązującego w dacie złożenia wniosku art. 9 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnym). Zważyć bowiem należy, iż podpisanie podania "w zastępstwie" żądającego załatwienia sprawy administracyjnej, nie jest tożsame ze zgłoszeniem tego żądania przez osobę która ten podpis złożyła. Podpisanie w zastępstwie strony podania może być bowiem wynikiem, wyręczenie osoby nieumiejącej lub niemogącej się podpisać (art. 63 § 3 k.p.a. zd. drugie, dawniej art. 16 ust. 3 Rozporządzenia). W tym stanie rzeczy, obie wydane w sprawie decyzje są wadliwe i naruszają art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazujące merytoryczne podstawy nie uwzględnienia wniosku nie koresponduje z treścią przyjętego rozstrzygnięcia, a tym samym narusza art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę i uwzględniając ww. uwagi Sądu, organ rozstrzygnie sprawę merytorycznie, a podejmując swoje rozstrzygnięcie uzasadni je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.