I SA/Wa 1403/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. L. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] stycznia 2023 r. nr [...] odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] z obr. [...], w udziale związanym z własnością lokalu nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu 25 października 2023 r. wystąpił do Prezydenta o wydanie zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Prezydent postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości i wskazał, że przesłanką wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1495), powoływanej dalej jako "ustawa", jest przeznaczenie nieruchomości na cel mieszkaniowy. Choć z rejestru gruntów wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, w którym znajduje się [...] samodzielnych lokali, w tym [...] lokali mieszkalnych oraz [...] lokali niemieszkalnych, dla których zostały założone odrębne kartoteki lokali, to jednak w toku postępowania ustalono, że na wniosek skarżącego, Prezydent w dniu 18 lutego 2010 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy, w której zezwolił na zmianę sposobu użytkowania lokali [...], [...], [...] i [...] na lokale biurowe. Następnie w dniu 8 kwietnia 2010 r. skarżący zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania ww. lokali z mieszkalnych na biurowe, do którego to zgłoszenia Prezydent złożył sprzeciw decyzją z 29 kwietnia 2010 r. nr [...]. Następnie decyzją z 7 marca 2016 r. nr [...] Prezydent udzielił pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku między lokalami nr [...] i [...]. W konsekwencji w toku niniejszego postępowania Prezydent zlecił przeprowadzenie w ww. lokalach oględzin, które skutkowały ustaleniem, że mają one charakter niemieszkalny. W związku z tym ocenił, że w przedmiotowym budynku jest łącznie [...] lokali mieszkalnych i [...] lokale niemieszkalne, co stało się podstawą do odmowy wydania zaświadczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając Prezydentowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), poprzez stwierdzenie na podstawie protokołów kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB"), że budynek nie spełnia warunków, o których mowa w art. 1 i art. 2 ustawy, tj. że co najmniej połowa lokali znajdujących się w budynku nie jest lokalami mieszkalnymi. Zdaniem skarżącego, podstawowe i rozstrzygające znaczenie mają dane z ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że budynek znajdujący się na tej nieruchomości jest budynkiem mieszkalnym. Takie same dane wynikają z księgi wieczystej, gdzie budynek został oznaczony jako mieszkalny. W konsekwencji skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 218 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie faktycznego wykorzystywania [...] spośród [...] lokali znajdujących się w budynku, które to działania wykroczyły poza zakres postępowania prowadzonego w trybie ww. przepisu. Zdaniem skarżącego, ewentualna weryfikacja (nie mająca znaczenia w sprawie) powinna dotyczyć wszystkich lokali znajdujących się w budynku, a nie wyłącznie 13% z nich. Skarżący zarzucił, że organ nie wykorzystywał danych wynikających z ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej, zaś jedynie na podstawie danych będących w jego posiadaniu takie zaświadczenie może zostać wydane. Tymczasem w sprawie przeprowadzono dodatkowe postępowanie, do czego Prezydent nie był upoważniony, a jego ustalenia są nierzetelne i niekompletne. Kolegium postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta wskazując, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Ponadto art. 218 K.p.a. określa, w jakich sytuacjach organ ma obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie. W niniejszej sprawie Prezydent uznał, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, bowiem nieruchomość nie spełnia kryterium określonego w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, który przewiduje, że przekształceniu podlega nieruchomość zabudowana m.in. budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Budynek znajdujący się na nieruchomości musi być więc budynkiem mieszkalnym. Z danych z ewidencji gruntów i budynków wynika, że spośród [...] lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie jest 21 lokali mieszkalnych oraz [...] lokali użytkowych (k. 26-28). Akta sprawy wskazują też, że Prezydent decyzją z 18 lutego 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] na lokale biurowe. Następnie decyzją z 7 marca 2016 r. nr [...], na wniosek skarżącego, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na roboty budowlane, polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej pomiędzy lokalami nr [...] i [...]. Prezydent dysponując ww. dokumentami powziął wątpliwość co do sposobu wykorzystania powyższych lokali, a także lokalu nr [...]. Na jego wniosek, PINB przeprowadził w dniu 2 września 2020] r. w ww. lokalach oględziny potwierdzone protokołami. W wyniku tych oględzin potwierdził zmianę przeznaczenia sposobu użytkowania lokali, z mieszkalnych na biurowe, z wyłączeniem lokalu nr [...], który pełni funkcję "dodatkową i magazynową". W ocenie Kolegium, na podstawie takiego materiału dowodowego, Prezydent prawidłowo ocenił, że w budynku jest łącznie [...] lokali mieszkalnych i [...] lokali niemieszkalnych, co skutkować musiało odmową wydania zaświadczenia o przekształceniu. Odnosząc się do argumentów poniesionych w zażaleniu Kolegium wskazało, że co prawda dane z ewidencji co do zasady stanowią podstawę do ustalenia, jaką funkcję pełni dany budynek, ale nie są one jedynym dowodem wykorzystywanym w postępowaniu. Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania w określonych ramach dowodowych, także i innej dokumentacji, w tym architektoniczno-budowlanej, czy też pozyskanej w wyniku oględzin. Dokumentacja ta niewątpliwie może przyczynić się do oceny charakteru zabudowy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 80 i art. 218 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w zw. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez bezzasadne podtrzymanie błędnego stanowiska, zgodnie z którym nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, bowiem rzekomo lokale mieszkalne stanowią mniej niż połowę wszystkich lokali znajdujących się w budynku, podczas gdy: - dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe podstawowe i rozstrzygające znaczenie mają dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a z danych operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o Identyfikatorze budynku: [...], w którym znajduje się [...] samodzielnych lokali, w tym [...] lokali mieszkalnych oraz [...] lokali niemieszkalnych, a zatem, że ponad połowa lokali znajdujących się w budynku to lokale mieszkalne; - mieszkalny charakter budynku potwierdza również treść księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, zgodnie z którą budynek posadowiony na nieruchomości oznaczony jest jako budynek mieszkalny; 2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 218 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez zaaprobowanie prowadzenia przez Prezydenta, jak również samodzielne prowadzenie, postępowania w zakresie faktycznego sposobu użytkowania [...] spośród [...] lokali znajdujących się w budynku (należących do skarżącego), podczas gdy tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, a poczynione w tym zakresie ustalenia są irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 218 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), poprzez nieprawidłowe i nierzetelne prowadzenie postępowania w zakresie faktycznego sposobu użytkowania lokali znajdujących się w budynku oraz poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, wedle których rzekomo lokale mieszkalne znajdujące się w budynku stanowią mniej niż połowę wszystkich lokali znajdujących się w budynku (jak również zaaprobowanie nieprawidłowego i nierzetelnego prowadzenia postępowania w tym zakresie przez Prezydenta i błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez ten organ), w szczególności poprzez: a) błędne i niezasadne uznanie, że dokumentacja architektoniczno-budowlana w postaci decyzji z 18 lutego 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] (należących do skarżącego) na lokale biurowe oraz decyzji z 7 marca 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie pomiędzy lokalami nr [...] i [...] (należącymi do skarżącego) - wzbudza wątpliwości co do "faktycznego sposobu użytkowania niektórych lokali", podczas gdy - dokumentacja ta nie wskazuje na zmianę sposobu użytkowania lokali, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie zmienia sposobu użytkowania lokalu, niezbędne jest odrębne zgłoszenie oraz brak sprzeciwu, a następnie dokonanie faktyczne zmiany, tymczasem Prezydent decyzją z 29 kwietnia 2010 r. złożył sprzeciw do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania rzeczonych lokali co spowodowało, że zarówno faktycznie jak i formalnie lokale mieszkalne nr [...], [...], [...] i [...] nie zmieniły przeznaczenia; podobnie decyzja o pozwoleniu na wykonanie otworu drzwiowego pomiędzy lokalami nie wskazuje, że lokale te są wykorzystywane na cele niemieszkalne, - dokumentacja ta nie dotyczy daty przekształcenia, lecz czasu na długo sprzed tej daty i jest z tej perspektywy irrelewantna, co prowadzi do wniosku, że brak było rzeczywistego powodu do prowadzenia postępowania w sprawie faktycznego sposobu wykorzystywania lokali skarżącego nr [...], [...], [...] i [...], a tym bardziej lokalu nr [...], który w ogóle nie pojawia się w ww. dokumentacji b) bezpodstawne uznanie i zaaprobowanie stanowiska, że protokoły kontroli PINB z 2 września 2020 r. potwierdzają niemieszkalny faktyczny sposób użytkowania lokali nr [...], [...], [...], [...] i [...], a w konsekwencji ich niemieszkalny charakter, w sytuacji, gdy stanowią one materiał dowodowy wytworzony w toku postępowania o wydanie zaświadczenia, z inicjatywy Prezydenta, w wyniku zawiadomienia PINB w dniu 27 lipca 2020] r. o możliwości wykorzystywania lokali skarżącego w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem, ze wskazaniem na samowolną zmianę sposobu ich użytkowania i wnioskiem o przeprowadzenie przez ten podmiot kontroli w ww. lokalach, co powoduje, że protokoły te nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, c) bezpodstawne uznanie i zaaprobowanie stanowiska, że protokoły kontroli z 2 września 2020 r. potwierdzają niemieszkalny faktyczny sposób użytkowania lokali nr [...], [...], [...], [...] i [...], a w konsekwencji ich niemieszkalny charakter: - bez wskazania i wyjaśnienia, jakie okoliczności ujawnione w tych protokołach świadczą o rzekomo niemieszkalnym sposobie użytkowania tych lokali; - w sytuacji, w której protokoły dokumentują stan lokali na datę 2 września 2020 r., podczas gdy stan ww. lokali na tę datę jest irrelewantny z punktu widzenia niniejszego postępowania, bowiem w świetle art. 1 ust. 1 ustawy istotny jest stan na datę przekształcenia, czyli na 1 stycznia 2019 r., a więc na datę przypadającą ponad półtora roku wcześniej aniżeli data kontroli PINB, - a ponadto w sytuacji, gdy postępowania PINB w odniesieniu do lokali 8, 9,10 i 11 zostały umorzone i nie doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania ww. lokali, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, ani decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali, przy czym wedle wiedzy skarżącego postanowienie o umorzeniu zostanie wydane niebawem również w odniesieniu do lokalu nr [...], d) pominięcie przez Kolegium, że postępowanie dowodowe w zakresie faktycznego sposobu użytkowania lokali znajdujących się w budynku zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy i nierzetelny, to jest wyłącznie w stosunku do lokali skarżącego, czyli jedynie [...] z [...] lokali, stanowiących 13,5% lokali znajdujących się w budynku na nieruchomości, podczas gdy ewentualna weryfikacja faktycznego sposobu użytkowania lokali znajdujących się w budynku, mająca na celu ustalenie łącznej liczby lokali faktycznie użytkowanych na cele mieszkalne i niemieszkalne i zmierzająca do sprawdzenia, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, aby móc zostać uznana za prawidłową i rzetelną, powinna dotyczyć wszystkich lokali znajdujących się w budynku; w efekcie materiał dowodowy zebrany w toku tak przeprowadzonego postępowania dowodowego jest niekompletny i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, e) pominięcie przez organ dowodu zgłoszonego przez skarżącego- oświadczenia administratora budynku przy ul. [...] z 4 czerwca 2019 r. (załącznik do zażalenia) wskazującego, że kilka spośród lokali oznaczonych w ewidencji gruntów jako niemieszkalne jest wykorzystywanych na cele mieszkalne i było wykorzystywanych na cele mieszkalne w dniu 1 stycznia 2019 r., w tym lokale nr [...] i [...]; f) niestaranność oraz brak precyzji i wnikliwości przy rozpoznaniu sprawy przejawiający się w błędnych wskazaniach co liczby lokali znajdujących się w budynku; 4) art. 11 i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i nierzetelne prowadzenie postępowania zażaleniowego, polegające na braku odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do większości zarzutów podniesionych w zażaleniu oraz zbyt pobieżne odniesienie do pozostałych zarzutów, co świadczy o niezbadaniu sprawy przez organ, 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 4 i art. 1 ustawy poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy postanowienie to było oczywiście wadliwe, a materiał dowodowy wskazuje, że z dniem 1 stycznia 2019 r. doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w prawo własności. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentacją na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] z obr. [...], w udziale związanym z własnością lokalu nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2), lub zabudowane budynkami, o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Zaświadczenie zaś jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 K.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu tego zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia jest, w konsekwencji takiej konstrukcji, ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. W niniejszej sprawie organy wskazały, że z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest 8-kondygnacyjnym (7 naziemnych i 1 podziemna) budynkiem mieszkalnym, którego główna funkcja użytkowa została określona jako mieszkaniowa. Z danych operatu ewidencji gruntów i budynków wynika przy tym, że w budynku znajduje się [...] samodzielnych lokali, w tym [...] lokali mieszkalnych oraz [...] lokali niemieszkalnych. Podobne zapisy wynikają z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, a która wskazuje, że mamy do czynienia z "budynkiem mieszkalnym". Mimo powyższych dokumentów, w ocenie organów, nie można uznać, aby przedmiotowa nieruchomość spełniała funkcję mieszkalną. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wynika bowiem, że Prezydent w dniu 18 lutego 2010 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali nr [...], [...], [...] i [...] na lokale biurowe w przedmiotowym budynku. Następnie w dniu 8 kwietnia 2010 r. skarżący zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania ww. lokali z mieszkalnych na biurowe, do którego to zgłoszenia Prezydent złożył sprzeciw decyzją z 29 kwietnia 2010 r. Z kolei decyzją z 7 marca 2016 r. Prezydent udzielił pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku między lokalami nr [...] i [...]. W konsekwencji Prezydent zlecił PINB przeprowadzenie w ww. lokalach oględzin, które skutkowały ustaleniem, że mają one charakter niemieszkalny. Powyższe okoliczności skutkowały uznaniem, że w przedmiotowym budynku faktycznie znajduje się [...] lokali mieszkalnych i [...] lokale niemieszkalne (przy czym nie wiadomo, dlaczego z ogólnej liczby lokali wynikającej z ewidencji gruntów, tj. [...], organy przyjęły, że w rzeczywistości jest ich 39), a co stało się podstawą do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Rację ma jednak skarżący, że stanowisko prezentowane przez organy oparte jest na wadliwej interpretacji art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te grunty, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) i - w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane (faktycznie zaspokajające potrzeby mieszkalne). Tymczasem z ujętej w art. 1 ust. 2 ustawy definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że dla potrzeb tej definicji znaczenie ma rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przy tym podnieść trzeba, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ewentualnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To zatem ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę, na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeśli zatem, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ewidencja gruntów i budynków, oparta na dokumentacji architektoniczno-budowlanej, wskazuje na zabudowę nieruchomości gruntowej stanowiącej dz. nr [...], budynkiem mieszkalnym którego główna funkcja użytkowa została określona jako mieszkaniowa, a który liczy [...] samodzielnych lokali, w tym [...] lokali mieszkalnych oraz [...] lokali niemieszkalnych i podobnie to czyni księga wieczysta, to brak jest podstaw, by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ten charakter zabudowy kwestionować, jak i kwestionować przeznaczenie oraz sposób użytkowania lokali znajdujących się w tym budynku. Przede wszystkim nie sposób z samego faktu wydania w dniu 18 lutego 2010 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokali nr [...], [...], [...] i [...] na lokale biurowe w przedmiotowym budynku (która to decyzja wydawana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wywodzić, że zmiana sposobu ich użytkowania faktycznie nastąpiła lub też wyrażono na nią zgodę. Co więcej, dokonane przez skarżącego w dniu 8 kwietnia 2010 r. zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. lokali z mieszkalnych na biurowe, zakończyło się sprzeciwem Prezydenta wyrażonym w decyzji z 29 kwietnia 2010 r. Z kolei przywoływana przez organy decyzja z 7 marca 2016 r. dotyczy jedynie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej budynku między lokalami nr [...] i [...], nie zaś zmiany sposobu ich użytkowania. Odnosząc się natomiast do kwestii oględzin ww. lokali przeprowadzonych przez PINB w dniu 2 września 2020 r., wskazać należy, że w ich wyniku ustalono jedynie prowadzenie w części z nich działalności gospodarczych (biur), z wyłączeniem lokalu nr [...], który pełni funkcję "dodatkową i magazynową". Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, samo prowadzenie działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym (czy też w poszczególnych lokalach) nie musi oznaczać, że w takim przypadku podmioty prowadzące tę działalność dokonały w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji (np. w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych) w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku (lokalu) i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy lub usługowy). Zdaniem Sądu, aby ustalić tego rodzaju okoliczności Prezydent musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia, np. ostatecznymi postanowieniami, o których mowa w art. 71a ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane lub ostateczną decyzją, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, czy np. prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu grzywną za wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy – Prawo budowlane. Przy czym ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona we właściwym trybie zmiana sposobu użytkowania budynku winna być tego rodzaju, że skutkowała zmianą kategorii budowlanej budynku, czy lokali w budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 280/23, LEX nr 3636770). Tymczasem w aktach sprawy brak jest postanowień, czy decyzji wydanych w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane, a potwierdzających zmianę sposobu użytkowania ww. lokali mieszkalnych na niemieszkalne. Co więcej, w skardze wskazano, że postępowania PINB w odniesieniu do lokali nr [...], [...], [...] i [...] zostały umorzone i nie doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania ww. lokali, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, ani decyzji nakazującej przywrócenie ich poprzedniego sposobu użytkowania, zaś wedle wiedzy skarżącego postanowienie o umorzeniu zostanie wydane niebawem również w odniesieniu do lokalu nr [...]. W konsekwencji uznać należało, że formułując na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zapisów ewidencji gruntów i budynków wskazującej, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, który liczy [...] samodzielnych lokali, w tym [...] lokali mieszkalnych oraz [...] lokali niemieszkalnych i podobnie to czyni księga wieczysta, to brak było podstaw, aby w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ten charakter budynku i lokali kwestionować. Organy dokonały zatem błędnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w wyniku czego zrekonstruowały stan faktyczny sprawy w sposób wadliwy, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia. Wobec powyższego Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. To z kolei prowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle dostępnych organowi danych ewidencyjnych brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika, by w stosunku do tej nieruchomości zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy. To zaś prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na przedmiotowej działce, jak też wykazanego sposobu użytkowania znajdujących się w tym budynku lokali. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.