I SA/Wa 1404/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Politechniki [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w K. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 20 października 2005 r. Politechnika [...] wystąpiła - w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) - o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r. prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym tej uczelni, położonego w K., oznaczonego w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. Przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) - zgodnie z zaświadczeniem Starosty J. z dnia [...] grudnia 2005 r. Naczelnik Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] przekazał przedmiotową nieruchomość, w użytkowanie na czas nieokreślony Zakładowi Doświadczalnemu Politechniki [...] w K. z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe. W dniu 31 stycznia 2007 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - w sprawie dotyczącej działek nr [...], położonych w obrębie [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na ogródki działkowe i w takim charakterze jest użytkowana. W ocenie Wojewody, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nieruchomości zajęte pod pracownicze ogrody działkowe podlegają regulacji w trybie art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stanowią one bowiem zadania własne gminy. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła Politechnika [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, iż jest użytkownikiem wieczystym skomunalizowanej nieruchomości. Ponadto skarżąca powołała się na decyzję Naczelnika Miasta K. z dnia [...] lutego 1977 roku, na mocy której Politechnika otrzymała w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony przedmiotową nieruchomość - z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe. Wobec tego skarżąca stwierdziła, że przysługuje jej tytuł prawny do spornej nieruchomości, który eliminuje możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy w/w decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, iż bezspornym jest, że przedmiotowy grunt stanowi pracownicze ogrody działkowe i w takim charakterze został decyzją Naczelnika Miasta K. oddany w użytkowanie Zakładowi Doświadczalnemu Politechniki [...]. Ponadto wskazała, iż na mocy art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12. poz. 58) miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu tej ustawy. W ust 2 tego art. zostało ustalone, że Polski Związek [...] przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Znaczenie tych przepisów jest takie, że prawo użytkowania - na które powołuje się skarżąca - zostało przejęte przez Polski Związek [...], ponieważ Związek ten, z mocy prawa, przejął aktywa i pasywa działających dotychczas jednostek organizacyjnych. W związku z tym Komisja uznała, że skarżącej - w dniu 27 maja 1990 roku - nie przysługiwał już tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, eliminujący możliwość komunalizacji z mocy prawa. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. była użytkowana przez Polski Związek [...], jednak charakter tego użytkowania nie eliminował komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, ponieważ nie był oparty na tytule prawno rzeczowym. Ponadto Komisja stwierdziła, iż komunalizacja nie ma wpływu na stan prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej.. Skargę na tę decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. złożyła Politechnika [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58), w szczególności przepisu ust. 2, poprzez jego zastosowanie w sprawie w odniesieniu do mienia użytkowanego przez uczelnię publiczną i stwierdzenie, że Polski Związek [...] przejął z mocy prawa użytkowanie przysługujące skarżącej; - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że grunty użytkowane przez uczelnię publiczną podlegały w dniu wejścia w życie w/w ustawy przepisowi stwierdzającemu ich nabycie z mocy prawa przez gminę; - art. 18 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poprzez błędne jego zastosowanie jako podstawy wydania decyzji komunalizacyjnej; - interesu prawnego skarżącej, której z mocy prawa na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U.. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), przysługuje prawo własności własności przedmiotowych działek, jako konsekwencja nabycia prawa użytkowania wieczystego z dniem 27 września 1990 r. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I i II instancji jako naruszających prawo. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane skarżącej w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony w drodze decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia [...] lutego 1977 r. Skarżąca nie neguje, że grunty przekazane zostały z przeznaczeniem na stałe pracownicze ogrody działkowe. Jednakże, w chwili wejścia w życie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, jak i stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustawy komunalizacyjnej, decyzja o przekazaniu skarżącej gruntów nadal obowiązywała i nie została uchylona przez żaden organ. Wobec tego przepis art. 32 w/w ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie mógł stanowić podstawy prawnej do przejęcia tych gruntów przez P.. Skoro zaś skarżąca - w dniu 27 maja 1990 r. - nadal władała przedmiotową nieruchomością na podstawie decyzji Naczelnika Miasta K., to nieruchomość ta nie mogła być skomunalizowana na rzecz gminy. Dodatkowo skarżąca uznała za niezrozumiałe i całkowicie błędne stwierdzenie organu, że komunalizacja gruntów nie ma wpływu na stan prawa użytkowania wieczystego służącego Uczelni. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Decydujące znaczenie mają zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do gminy czy innej osoby prawnej. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Natomiast prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości służyło Zakładowi Doświadczalnemu Politechniki [...] w K. – na podstawie decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia [...] lutego 1977 r. W dniu 12 maja 1981 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12. poz. 58). Zgodnie z art. 32 tej ustawy miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu tej ustawy. W ust 2 tego art. zostało ustalone, że Polski Związek [...] przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że na podstawie cyt. art. 32, prawo użytkowania służące skarżącej zostało przejęte przez Polski Związek [...] - ponieważ z mocy prawa przejął on aktywa i pasywa działających dotychczas jednostek organizacyjnych. Z takim poglądem Sąd nie mógł się zgodzić. To, że istniejące dotychczas pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, nie stanowi o tym, że z mocy prawa Polski Związek [...] uzyskał w każdym przypadku automatycznie tytuł prawny do gruntu zajętego pod te ogrody, bo nic takiego z treści ust. 1 art. 32 nie wynika. Polski Związek [...] przyjął nieodpłatnie majątek dotychczasowych jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, a więc ogół praw majątkowych (aktywa i pasywa) przysługujących określonym podmiotom. Zatem, Polski Związek [...] na podstawie omawianego art.32 mógł nabyć tylko to, co posiadał jego poprzednik. Jeżeli dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i Polski Związek [...] z dniem wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. tytułu tego automatycznie nie uzyskał i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Tak więc nie można z w/w art. 32 wnioskować o powstaniu na rzecz Polskiego Związku [...] prawa użytkowania do gruntu. Prawo to zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych powstawało na skutek przekazania gruntu w użytkowanie. Zatem, do skutecznego nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek [...] niezbędna była decyzja terenowych organów administracji państwowej, to zaś wiązać by się musiało z wygaszeniem prawa użytkowania jaki posiadała Politechnika [...]. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy nie ulega wątpliwości, że pracowniczy ogród działkowy nie posiadał tytułu prawnego do gruntu, na którym był utworzony. Stąd też błędnie organy przyjęły, że z mocy samej ustawy - art. 32 - na Polski Związek [...] przeszło prawo użytkowania gruntu do działki nr [...]. Prawo użytkowania tego gruntu miała Politechnika [...] na podstawie decyzji Naczelnika Miasta K. z dnia [...] lutego 1977 r. Następnie prawo to – zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – przekształciło się w prawo zarządu. Zatem, na dzień 27 maja 1990 r. Politechnika [...] miała prawo zarządu przedmiotową nieruchomością - powstałe w sposób określony prawem - i mogła wykonywać względem tego mienia, płynące z ustanowionego zarządu, różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego i co za tym idzie – podlegają komunalizacji. Wobec tego nieruchomości, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych – nie podlegają komunalizacji. Ponieważ Politechnice [...] - na dzień 27 maja 1990 r. - służyło prawo zarządu przedmiotową nieruchomością położoną w K. [...], dlatego też nieruchomość ta nie spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - a co za tym idzie, nie mogła być skomunalizowana na rzecz Gminy K. Powyższe stanowisko jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – vide wyrok NSA z dnia 6 lipca 20067 r. sygn. akt I OSK 1050/05 LEX nr 275537. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa – co stanowi podstawę uchylenia obu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art.152, art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.