I SA/Wa 1406/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta Z. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o nienabyciu z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w Z. w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojewoda Małopolski, powołując art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Z. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że przedmiotowa nieruchomość położona na terenie lasów nie stanowiła zasobu gruntów państwowych o którym mowa w art. 13 obowiązującej w tamtym czasie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). W konsekwencji nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie spełniała warunków z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem nie mogła być skomunalizowana z mocy prawa. Od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. odwołał się Burmistrz Miasta Z. Odwołujący stwierdził, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że sporna nieruchomość nie wchodziła w roku 1990 w skład zasobu gruntów państwowych. Na nieruchomości tej był wówczas i nadal jest zlokalizowany budynek mieszkalny stanowiący gminny zasób mieszkaniowy. Nieruchomość ta jest niezbędna dla wykonywania zadań Gminy tym bardziej, że w części jest przeznaczona, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na ulice lokalne w zabudowie jednorodzinnej. Podsumowując Burmistrz Miasta Z. wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa przez Gminę Z. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpoznania odwołania, wskazała, że dla skutecznego skomunalizowania mienia, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wymagane jest łączne spełnienie warunków w tym przepisie wymienionych, tj. należało uwzględnić stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie powyższego przepisu, mienie to winno było stanowić wówczas własność państwową, należeć do jednej z jednostek w tym artykule wymienionych, ale i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy, co wynika z części wstępnej powyższego przepisu, oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98, OSNAP 1999 r. nr 3 poz. 79. Organ stwierdził, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym odpisu księgi wieczystej nr [...] i wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r. wynika, że przedmiotowe mienie stanowiło wtedy własność ogólnonarodową (państwową). Natomiast zarówno obowiązujący wówczas ogólny plan perspektywiczny zagospodarowania przestrzennego Z. z dnia 10 lipca 1986 r. (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego nr 8/86 poz. 217) jak i wpisy w księdze wieczystej nr [...], w której jest uregulowane sporne mienie zawierają różne przeznaczenie i różne określenia dla objętych nimi wielu nieruchomości. Jedynym dokumentem dokładnie określającym charakter działki nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. jest wypis z rejestru gruntów tej nieruchomości (k-10), z którego wynika, że stanowiła ona wtedy zabudowane pastwisko (symbole [...]). Organ wyjaśnił, że w świetle art. 461 k.c. grunt taki, także częściowo zabudowany stanowił nieruchomość rolną (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1996 r. III CZP 47/96, OSN 1996 nr 11 poz.142). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r. - na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 132 ze zm.) - istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi. W skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodziły z mocy samego prawa państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z tego Funduszu do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 w brzmieniu wówczas obowiązującym). Organ podkreślił, że strony postępowania nie twierdzą, że decyzja taka została w odniesieniu do działki nr [...] wydana. Również fakt obecnego zadrzewienia (zalesienia) tej działki jest z uwagi na jej wielkość i położenie na terenie Z. oczywistą konsekwencją, między innymi wymogu zachowania biologicznie czynnej części tego rodzaju nieruchomości. W aktach sprawy brak też jakichkolwiek danych, by działka nr [...] stanowiła w 1990 r. część gospodarstwa Lasów Państwowych. Gdyby nawet stanowiła wówczas państwowy grunt leśny, także nie podlegałaby skomunalizowaniu. Administrowanie lokalami w budynku położonym na danej nieruchomości również nie decyduje o przeznaczeniu i charakterze składnika gruntowego. W konsekwencji powyższego, organ uznał, że sporne mienie było wyłączone z komunalizacji z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta Z. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 461 k.c., art. 2 i art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 5 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie okoliczności i faktów potwierdzających, iż działka ew. nr [...] obręb [...] stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. część mienia, które podlega komunalizacji. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy administracyjne. W uzasadnień skargi podano, że w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej i stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...]. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż działka ta stanowiła część Państwowego Funduszu Ziemi. Podkreślił, że nieruchomość ta nie jest i nie była nieruchomością rolną, bowiem nie była i nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Na nieruchomości od lat 60 znajdował się budynek mieszkalny, działka zaś nie była wykorzystywana rolniczo, nie była też zalesiona. Stąd też wynikają różnice we wpisie w księdze wieczystej. Dodatkowo, w ocenie skarżącego "zabudowane pastwisko" nie może prowadzić do twierdzenia, że taka nieruchomość jest nieruchomością rolną. Zwłaszcza, że zabudowa nie stanowiła części indywidualnego gospodarstwa rolnego, nie służyła też jako mieszkanie zakładowe dla rolników. Skarżący wskazał także, że do dnia 30 września 1990 r. legalna definicja nieruchomości rolnej i gospodarstwa rolnego była zawarta w art. 46 k.c. i przepisach § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 19 , poz. 86 ze zm.). Według art. 46 k.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (gruntu), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W związku z kodeksowym określeniem nieruchomości pozostawała definicja nieruchomości rolnej, zawarta w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia, która na przestrzeni od 1965 r. do dnia 30 września 1990 r. ulegała modyfikacjom, a według ostatniego brzmienia, nadanego rozporządzeniem zmieniającym z dnia 25 marca 1989 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 122), nieruchomość uważało się za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (§ 1 ust. 1). Nie uważało się za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekraczał 1 ha użytków rolnych. Tym samym działka ew. nr [...] obręb [...] nie stanowiła nieruchomości rolnej. Dodatkowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pomija różnice we wpisie w księdze wieczystej a faktycznym wykorzystaniem terenu. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym uchwałą nr 94/XVI/96 z dnia 10 lipca 1986 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy T., który obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, położona była w terenach lasów oznaczonych symbolem [...] oraz terenach ulic lokalnych w zabudowie jednorodzinnej, oznaczonych symbolem [...]. Ponadto w/w nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, który jest w administracji Z. [...] - Sp. z o.o., który jest następcą prawnym Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej - (administrator budynków komunalnych na dzień 27 maja 1990 r.). Mienie, którego dotyczy decyzja Wojewody, podlega komunalizacji jako należące do przedsiębiorstwa MPGK podporządkowanego radzie narodowej stopnia podstawowego i nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Tym samym położenie nieruchomości objętej wnioskiem w obszarze terenu lasów zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przesądziło o utracie charakteru i faktycznego korzystania z nieruchomości jako części zasobu mieszkaniowego gminy, nigdy nie stanowiła ona nieruchomości rolnej i nie może należeć do Państwowego Funduszu Ziemi. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiła grunty Państwowego Funduszu Ziemi i jako taka podlegała wyłączeniu z komunalizacji (art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wniosek taki organ wywiódł przede wszystkim z wypisu z rejestru gruntów nieruchomości Miasta Z. Z dokumentu tego, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., wynika, że właścicielem wymienionej powyżej działki jest "Skarb Państwa – Urząd Miasta Z. i Gminy [...], ul. [...]", rodzaj użytku – pastwisko zabudowane. Z kolei z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] wynika, że w dziale II jako właściciel przedmiotowej działki wpisany jest Skarb Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, a w dziale pierwszym w sposobie korzystania wskazano, że jest to "działka budowlana – zabudowana, pastwisko VI, las IV, V, teren kolejowy, droga w." Zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie na dzień 27 maja 1990 r., tj. wejścia w życie wyżej cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na jakie cele nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...], położona w Z. była przeznaczona oraz czy nie była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1989 r., Nr 14, poz.74) obowiązujące w tej dacie precyzowały w jakich okolicznościach grunty państwowe położone na obszarze miast wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., stanowił: "Grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi." Stosownie też do art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podstawę gospodarki gruntami stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie na dzień 27 maja 1990 r. na jakie cele sporna nieruchomość była przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego, aby nieruchomość była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przesądzającym zatem w sporze winno być zbadanie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. W tym aspekcie organ nadzoru nie badał prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że według planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej i Gminy [...] w Z. z dnia 10 lipca 1986 r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego z Nr 8/86, poz. 117 z dnia 29 sierpnia 1986 r.), obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., działka nr [...] została określona jako: [...]– tereny lasów, [...]– tereny ulic lokalnych w zabudowie jednorodzinnej. Zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 27 maja 1990 r. nie wskazywały rolniczego przeznaczenia gruntów objętych badaną w postępowaniu nadzorczym decyzją komunalizacyjną Wojewody Małopolskiego. Rację ma zatem skarżący, gdy podnosi, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na cele produkcji rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie mogła być zaliczona do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Należy też wskazać, że zagadnieniem wyłączenia z komunalizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w sytuacji określonej w art. 91 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 1998 r. (I SA 979/97 publ. Lex nr 45063) oraz z dnia 26 lutego 1998 r. (I SA 1285/97, publ. Lex 45069). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. naruszają przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), a także art. 11 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przez jego zastosowanie. Ponadto organ orzekający nie badając przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie 27 maja 1990 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie wyjaśnił sprawy w sposób wyczerpujący i dokładny, a tym samym uchybił zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 7 kpa oraz 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.