I SA/Wa 1407/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. i S. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w W. przejęte na własność Gminy [...] decyzją Burmistrza Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdzającą na wniosek właścicieli projekt podziału działek nr [...] i [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy: Burmistrz W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność J. S. oraz działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. S., położonych w W. przy ul. [...]. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod drogi. W pkt 2 decyzji Burmistrz stwierdził, iż działki przeznaczone pod drogę przechodzą na własność Gminy [...] za odszkodowaniem w wysokości [...] zł zgodnie z porozumieniem stron z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2003 r. w części obejmującej ustalenie odszkodowania, z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że Burmistrz W. orzekł w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w kwestii odszkodowania jako organ nieuprawniony. Stosownie do art. 112 w związku z art. 119 ust 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie Starosta [...] był organem właściwym do wydania orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. W związku z powyższą decyzją pismem z dnia 12 grudnia 2007 r. S. i J. S. złożyli do Starosty [...] wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym za wymienione działki gruntu. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu wydzielone pod drogi wskazując, że doszło już do ustalenia wysokości odszkodowania na mocy porozumienia z dnia 28 kwietnia 2003 r. – natomiast organ jest obowiązany do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania tylko w wypadku, gdy strony wcześniej nie uzgodnią jego wysokości. Pismem z dnia 25 marca 2008 r. S. i J. S. odwołali się od tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł , iż zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiedni na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...) Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Organ odwoławczy wskazał na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, to uzgodnienia przewidziane w art 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Umowa zawarta przed nabyciem przez decyzję zatwierdzającą projektu podziału cech ostateczności stanowi wstępne porozumienie stron postępowania odszkodowawczego i nie wiąże organu odszkodowawczego orzekającego o odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie porozumienie w sprawie określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę zostało zawarte w dniu wydania przez Burmistrza decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a więc kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna w dniu 8 maja 2003 r. Po tym terminie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłymi właścicielami i Burmistrzem. Tak więc zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób wnikliwy stanu faktycznego. Na decyzję Wojewody [...] Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę. Zdaniem skarżącej z powołanego przepisu wynika, że z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości staje się ostateczna, powstaje ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a organem. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, iż dopiero wtedy mogą nastąpić rokowania. Przepis ten nie zakazuje ustalenia odszkodowania równocześnie z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty sąd podzielił. Bezsporne w sprawie jest, iż doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy Gminą a zainteresowanymi regulującej kwestie odszkodowania za przejęte przez Gminę działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Gdyby więc ta umowa obowiązywała nie byłoby podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. S. S. podczas rozprawy sądowej oświadczył, że właściciele nieruchomości uchylili się od skutków porozumienia z 28 kwietnia 2003 r. Nie wskazał jednak w jakiej formie, ani kiedy to nastąpiło. W aktach sprawy brak dokumentu, z którego wynikałoby, że istotnie J. i S. S. uchylili się od skutków tego oświadczenia. W związku z tym zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy istotnie doszło do uchylenia się od skutków porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania i czy zostało ono przyjęte przez Gminę, czy też zakwestionowane. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela staje się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie – w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny, czy faktycznie zawierając umowę zainteresowani działali pod wpływem błędu lub groźby. Natomiast organ związany jest takim oświadczeniem i w związku z tym musi przyjąć, że została dobrowolnie uzgodniona kwestia odszkodowania stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art.88 § 1 Kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Do unieważnienia czynności prawnej zawierającej wadliwe oświadczenie woli nie jest wymagane orzeczenie sądu. Natomiast jeżeli strona, której złożono oświadczenie o uchyleniu się od skutków wadliwego oświadczenia woli, kwestionuje takie uchylenie się, może wystąpić do sądu ze stosownym powództwem. Porozumienie z dnia 28 kwietnia 2003 r. było cywilnoprawnym oświadczeniem woli i niezależnie od tego, kiedy było zawarte, wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wynika z powyższego, że zarówno Wojewoda [...] jak i Starosta [...], jako organ właściwy w sprawach odszkodowania, są związani tym porozumieniem. Prawidłowe było zatem stanowisko organu pierwszej instancji co do związania zawartym porozumieniem. Błędny jest pogląd Wojewody, że skoro porozumienie zostało zawarte przed terminem, w którym decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości stała się ostateczna, to nie wywołuje ono skutków prawnych. Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w powołanym przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, gdyż nie uwzględnia ono cywilnoprawnego charakteru tego porozumienia. Sąd w tym składzie podziela natomiast pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. I S.A. 2860/01 (LEX nr 159257), według którego w ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny takiego cywilnoprawnego oświadczenia woli i jest nim związany. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że porozumienie w sprawie wysokości odszkodowania powinno być zawarte po dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Jednak nie ma podstaw do odbierania porozumieniu zawartemu wcześniej waloru prawnego w postępowaniu o odszkodowanie rozstrzyganym w postępowaniu administracyjnym, ma ono bowiem cechy cywilnoprawne i do oceny jego skutków organ nie jest uprawniony. Dopiero skuteczne uchylenie się od treści zawartego porozumienia pozwoli na ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w przepisach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wątpliwości Sądu budzi też prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2007 r. Decyzją tą SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z [...] kwietnia 2003 r. w części obejmującej ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł. Skoro przedmiotem tej części decyzji było odszkodowanie, to wątpliwa wydaje się właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do orzekania w tym przedmiocie. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.