I SA/Wa 1408/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] przekazującej na własność Gminy C. nieodpłatnie nieruchomość PFZ – działka nr [...], [...], [...], [...] w 3/4 częściach, stanowiącą własność Skarbu Państwa, o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., przekazującej na własność Gminy C. nieodpłatnie opisaną wyżej nieruchomość, z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w 3/4 częściach oraz L.S. w 1/4 części. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1377/05 podkreślił, iż Skarb Państwa stał się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] kwietnia 1984 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A.S. i decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] lipca 1984 r., nr [...] wraz z aneksem o przekazaniu gospodarstwa rolnego nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie w/w dokumentów Skarb Państwa został wpisany w lutym 1985 r. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej KW nr [...]. Wskazany wyrok zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże strony i sąd, który je wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe. W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskodawca korzysta z przymiotu strony postępowania administracyjnego, który daje legitymację – w myśl art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa – do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Przymiot strony postępowania określa norma prawna, przewidująca możliwość działania wyłącznie w ustalonym stanie faktycznym i w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu, w zakresie posiadanego tytułu prawnego. Zgodnie bowiem z obowiązującym prawem, stronami postępowania administracyjnego, które mogą dokonać potwierdzenia lub zaprzeczenia przejścia z mocy ustawy własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Użytkownik nieruchomości, nawet prawnie nią władający, nie jest stroną tego postępowania, bowiem wynik postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Organ zaznaczył, że złożony przez wnioskodawcę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i podnoszone w nim zarzuty, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe, nie stanowią przesłanek do stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Złożenie zatem wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, powoduje wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Tym samym – zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – przedłożone dokumenty nie stanowią podstawy do zmiany decyzji, a zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.Z. zarzucając, że jest ona wadliwa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie, po rozpoznaniu wniosku J.Z., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., przekazującej na własność Gminy C. nieodpłatnie nieruchomość PFZ – działka nr [...], [...], [...], [...] w 3/4 częściach, stanowiącą własność Skarbu Państwa, o pow. [...] ha, położoną w obrębie C., uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Organ uznał bowiem, że J.Z. nie posiada legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że na tym etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ bada jedynie czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony zaś został pogląd, że w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty który wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Innymi słowy, stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego (komunalizacyjnego), tj. Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo uznał, że J.Z. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., przekazującej na własność Gminy C. nieodpłatnie opisaną wyżej nieruchomość. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że objęta przedmiotową decyzją nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w 3/4 częściach była własnością Skarbu Państwa oraz w 1/4 części własnością L.S.. Skarżący nie przedstawił natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na rozprawie odbytej w dniu 13 lipca 2011 r. Sąd przeprowadził dowód z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1377/05, mocą którego oddalono skargę J.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Kwestia posiadania przez J.Z. tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości była już zatem przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. jednoznacznie natomiast stwierdzono, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość nie stanowiła własności S.Z., a następnie jego syna J.Z., tylko Skarbu Państwa w 3/4 częściach oraz L.S. w 1/4 części. Skarb Państwa stał się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] kwietnia 1984 r., sygn. akt. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A.S. i decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] lipca 1984 r., nr [...] wraz z aneksem o przekazaniu gospodarstwa rolnego nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie tych dokumentów Skarb Państwa został wpisany w lutym 1985 r. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej nr [...]. W świetle powyższego uznano, że komunalizacja nieruchomości nastąpiła prawidłowo, albowiem już od lutego 1985 r. stanowiła ona w 3/4 częściach własność Skarbu Państwa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 powołanej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając niniejszą sprawę - mając na uwadze treść wskazanych przepisów - Sąd badał więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę dotychczasowego stanowiska wyrażonego w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r., tj. czy przedstawione zostały nowe dowody, które podważyłyby dotychczasową ocenę sądu administracyjnego, zgodnie z którą skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do wskazanej wyżej nieruchomości, a tym samym nie posiadał on przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego legitymującego go do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. Zauważyć zatem trzeba, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek nowego dokumentu potwierdzającego jego prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym podważającego dotychczasową ocenę sądu administracyjnego. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że J.Z. nie mając tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1991 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.