I SA/Wa 141/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 listopada 2021 r. nr SZ.rn.625.116.2020 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...] września 2020 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie z wniosku M. Z. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z [...] grudnia 1949 r. nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Urząd Wojewódzki Warszawski orzeczeniem z [...] grudnia 1949 r. uznał, że nieruchomość ziemska p.n. "[...]" o powierzchni 94,216 ha, położona w gminie D. W., powiat M. – M., stanowiąca własność L. O., podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] maja 1950 r. utrzymał w mocy ww. orzeczenie z uzupełnieniem, że przedmiotowa nieruchomość przechodzi na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, jako posiadająca ponad 50 ha użytków rolnych, a stanowiąca współwłasność spadkobierców J. O.. M. Z. wnioskiem z [...] maja 2005 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2020 r. stwierdził nieważność orzeczenia z [...] maja 1950 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia z [...] grudnia 1949 r., w części dotyczącej lasu o powierzchni 31,3053 ha (pkt 1) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałym zakresie (pkt 2). Nadleśnictwo Mińsk złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. M. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję, która podlegała rozpoznaniu jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie zaś z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ nadzoru zaznaczył, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru zakwestionowanych rozstrzygnięć. Określenie daty doręczenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). Minister podkreślił, że to, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że decyzja została wykonana. Z pisma Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z 15 czerwca 1950 r. wynika, że egzemplarze orzeczenia z [...] maja 1950 r. przekazane zostały do doręczenia za pokwitowaniem Starostwu Powiatowemu oraz H. R. i Z. S.. Tym samym nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów,nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Organ nadzoru uznał, że doręczenie nastąpiło najpóźniej w lipcu 1950 r. Minister podkreślił ponadto, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek M. Z. z [...] maja 2005 r., o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] maja 2005r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia z [...] grudnia 1949 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanych rozstrzygnięć, to postępowanie administracyjne z dniem [...] września 2021r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją (a więc całe postępowanie w obu instancjach). Tym samym - zdaniem Ministra - bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji z [...] września 2020 r. i umorzenie w całości postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. M. Z. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 2, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez pozbawienie skarżącej możności odzyskania prawa własności nieruchomości stanowiącej majątek rodzinny, które to prawo zostało naruszone wskutek wydania nieważnego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1950 r. oraz poprzedzającego go nieważnego orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z [...] grudnia 1949 r. i dalej poprzez przyjęcie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w wyniku której skarżąca została faktycznie i prawnie pozbawiona prawa do restytucji mienia jak i prawa do odszkodowania za utracone mienie, art. 1 ust. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej możliwości odzyskania prawa własności nieruchomości stanowiącej jej majątek rodzinny zabrany na skutek nieważnego orzeczenia z [...] maja 1950 r. oraz poprzedzającego go nieważnego orzeczenia z [...] grudnia 1949 r., jak i również pozbawienie skarżącej prawa do odszkodowania za nielegalne wywłaszczenie nieruchomości, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie unieważnienia orzeczenia z [...] maja 1950 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia z [...] grudnia 1949 r., dotyczących wywłaszczenia poprzedników prawnych skarżącej w sposób urągający standardom sprawnego postępowania administracyjnego, które w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w 2005 r. i nie zakończyło się do dnia dzisiejszego, co w oczywisty sposób narusza zaufanie obywatela do organu jak i pozbawia skarżącą prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego, które winno charakteryzować się przeprowadzeniem czynności bez zbędnej zwłoki, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy organ przez okres ponad 15 lat nie był w stanie wydać jakiejkolwiek decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zobowiązanie organu do wydania merytorycznej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według zestawienia kosztów załączonego do skargi wraz z dowodem uiszczenia opłaty adwokackiej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1950 r. utrzymujące w mocy orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z [...] grudnia 1949 r., zostało wykonane. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z 15 czerwca 1950r. wynika, że egzemplarze orzeczenia z [...] maja 1950r. doręczone zostały za pokwitowaniem Starostwu Powiatowemu oraz H. R. oraz Z. S. najpóźniej w lipcu 1950r. Wniosek o stwierdzenie ich nieważności, który wpłynął do organu [...] maja 2005r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisów art. 2 i art. 21 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, a także art.1 ust.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie zakazu nieretroakcji, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do restytucji mienia lub odszkodowania za nie wbrew gwarancjom wynikającym z ww. przepisów. W sprawie niniejszej istotne jest, że prokonstytucyjne oraz gwarancyjne argumenty skargi muszą być rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art.156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający i, niekonstytucyjność art.156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art.156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art.156 § 2 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art.156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust.2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Istotnym jest, że toczące się w dniu [...] września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją oraz ustawodawstwem UE. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz poszanowania prawa własności wyrażone w art. 21 Konstytucji RP mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest także faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.