I SA/Wa 1412/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy C., utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w P. Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy w C. podjęła w dniu [...] lutego 2005 r. uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w P. W uzasadnieniu uchwały podano, że przyczyną podjętego zamiaru likwidacji są zbyt wysokie koszty utrzymania tej placówki, coroczny wzrost wysokości wynagrodzeń nauczycieli oraz brak możliwości uzyskania oszczędności w Szkole Podstawowej i Gimnazjum w C. Ponadto wskazano, iż rzeczywistym celem likwidacji szkoły jest przekazanie jej wiejskiemu stowarzyszeniu funkcjonującemu w ramach programu "Mała szkoła". Gmina udzieli daleko idącej pomocy stowarzyszeniu, przekaże nieodpłatnie budynek szkoły wraz z gruntem, zapewni opał, wybuduje budynek gospodarczy przeznaczony na skład opału. W przypadku, gdyby stowarzyszenie nie powstało i nie zajęło się prowadzeniem szkoły, uczniowie będą mieli możliwość nauki w Szkole Podstawowej w C., dokąd dowożeni będą na koszt Gminy. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Wójt Gminy C. przesłał [...] Kuratorowi Oświaty powyższą uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], występując jednocześnie o wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Do pisma załączono także kopię porozumienia zawartego w dniu [...] lutego 2005 r. pomiędzy Radą Pedagogiczną Szkoły Podstawowej w P. a Gminą C. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w P. z dniem 31 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zaproponowane przez Gminę C. zmiany mogą mieć niekorzystny wpływ na jakość pracy szkoły oraz na efekty kształcenia. Według Kuratora Szkoła Podstawowa w P. jest bezpieczna i przyjazna uczniom, ma dobre warunki lokalowe, ilość sal lekcyjnych pozwala na organizację zajęć w godzinach od 800 do 1400, posiada niewielką pracownię komputerową, zastępczą salę gimnastyczną, boiska sportowe. Działalność dydaktyczno-wychowawcza i opiekuńcza szkoły jest dobrze oceniana przez organ nadzoru pedagogicznego. W szkole pracują wykwalifikowani nauczyciele. Zaangażowanie ich w pracę dydaktyczną i wychowawczą owocuje corocznie wieloma sukcesami uczniów w konkursach i zawodach na szczeblu gminy, powiatu i województwa. Szkoła osiąga również bardzo wysokie wyniki sprawdzianu klas szóstych (2001/02 - 31,20; 2002/03 - 32,27; 2003/04 - 27,80). Szkoła jest aktywnie działającym ośrodkiem kulturotwórczym w P., silnie związanym ze środowiskiem, wraz z rodzicami od wielu lat organizuje imprezy szkolne i środowiskowe. Efektem zaangażowania mieszkańców w sprawy szkoły jest pozyskanie środków na doposażenie szkoły, a także pomoc dla najuboższych dzieci. [...] Kurator Oświaty wskazał ponadto, że argumenty związane z przekazaniem szkoły stowarzyszeniu są mało zasadne, bowiem stowarzyszenie to nie istnieje. Porozumienie zawarte pomiędzy Gminą C. a Radą Pedagogiczną Szkoły Podstawowej w P., nie jest wiążące dla przyszłego stowarzyszenia. Poza tym organ prowadzący dopuszcza możliwość zaistnienia sytuacji, w której stowarzyszenie nie powstanie i uczniowie z planowanej do likwidacji Szkoły Podstawowej w P. mieliby kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w C. A to wiąże się z dojazdami dzieci do C. Mając powyższe na uwadze Kurator podniósł, iż w związku z lokalizacją wsi w górskim terenie i niezbyt dobrze funkcjonującą komunikacją oraz danymi przedstawionymi przez Komendanta Powiatowego Policji w U., odnośnie wypadkowości i warunków utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...], wątpliwości budzi organizacja dowożenia uczniów. Wójt Gminy C. nie przedstawił koncepcji dowozu, zapewnienia uczniom opieki podczas przejazdu i w czasie oczekiwania na zajęcia. Organ prowadzący nie przedstawił również informacji dotyczącej losów zawodowych nauczycieli Szkoły Podstawowej w P. z chwilą jej likwidacji. Zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w P. wniosła Gmina C. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zamiarem Rady Gminy C. nie jest zamknięcie szkoły, lecz tylko stworzenie możliwości jej prowadzenia przez stowarzyszenie. Jednocześnie wskazano, iż negatywna opinia w tej sprawie jest nieuzasadniona. Uchwała Rady Gminy w C. spełnia bowiem wszelkie warunki zawarte w ustawie o systemie oświaty. O zamiarze likwidacji szkoły Kurator oraz rodzice uczniów zostali poinformowani we właściwym terminie; zapewniono także uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole. Tą "inną szkołą" jest szkoła na bazie dotychczasowej utworzona przez stowarzyszenie, a w przypadku nie poprowadzenia szkoły przez stowarzyszenie została wskazana szkoła podstawowa w C. Ponadto zarzucono, że Kurator niezgodnie z prawem wymagał przedstawienia koncepcji ewentualnego dowozu dzieci oraz nie uwzględnił kwestii finansowych. Do zażalenia załączono między innymi dowody powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w P. oraz rozliczenie dochodów i wydatków tej szkoły za 2004 r. [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 133 w związku z art. 144 kpa, przekazał przy piśmie z dnia 21 marca 2005 r. zażalenie Gminy C. Ministrowi Edukacji Narodowej i Sportu. Pismem z dnia 25 kwietnia 2005 r. [...] Kurator Oświaty przesłał organowi II instancji dodatkowe informacje dotyczące Szkoły Podstawowej w P. oraz Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w C. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w Publicznej Szkole Podstawowej w P. uczy się [...] uczniów i jak wynika z pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] funkcjonuje jeden oddział przedszkolny, do którego uczęszcza [...] dzieci (w tym [...] w wieku pięciu lat). Łącznie uczęszcza do szkoły [...] dzieci. Dane demograficzne nie wskazują na zmniejszenie się liczby uczniów w tej szkole. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w C. w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w P. głównym powodem likwidacji szkoły są zbyt wysokie koszty jej utrzymania. Czynnik ekonomiczny nie może być jednak zdaniem organu głównym powodem likwidacji szkoły, tym bardziej, że okoliczności sprawy wskazują na potrzebę dalszego jej funkcjonowania. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że uczniowie szkoły w P. uzyskują wysokie wyniki sprawdzianu po klasie szóstej. Należy również wziąć pod uwagę duży sprzeciw społeczny i zaangażowanie rodziców w życie szkoły. Ponadto - jak wynika z akt sprawy - planowaną do likwidacji szkołę będzie prowadziło stowarzyszenie. Nie jest to jednak do końca przesądzone, gdyż stowarzyszenie to nie zostało jeszcze zarejestrowane. Porozumienie w sprawie przejęcia Szkoły Podstawowej [...] w P. i jej prowadzenia przez stowarzyszenie od 31 sierpnia 2005 r., zawarte zostało w dniu [...] lutego 2005 r. jedynie pomiędzy Gminą C. a Radą Pedagogiczną. Istniało zatem duże prawdopodobieństwo uczniowie likwidowanej szkoły mieliby zostać przeniesieni do Szkoły Podstawowej w C., mieszczącej się głównie w starej części budynku, który wymaga kapitalnego remontu i odległej od P. o ok. [...] km. W związku z tym, iż Gmina nie posiada własnego środka transportu dojazd odbywałby się środkami komunikacji publicznej bez zapewnienia opieki podczas przejazdu. Lokalizacja wsi, warunki utrzymania drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] i niezbyt dobrze funkcjonująca komunikacja, może przyczynić się do wielu zagrożeń w drodze dzieci do szkoły i z powrotem. Organ odwoławczy w konsekwencji uznał, że podjęcie decyzji o zamiarze likwidacji przedmiotowej szkoły spowoduje pogorszenie się warunków nauki uczniów, którzy mieliby być przeniesieni do Szkoły Podstawowej w C. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z uwagi na wydanie ich z naruszeniem obowiązującego prawa. Skarżąca zarzuciła między innymi naruszenie art. 10 § 1 kpa, podnosząc iż bez własnej winy była pozbawiona czynnego udziału w obu postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru pedagogicznego oraz nie była informowana o zakończeniu postępowań w sprawie, a tym samym została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto skarżąca zarzuciła nie rozważenie przez organy argumentów finansowych przedstawionych przez gminę. Wskazała także na sprzeczność ustaleń organów ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał ponadto, iż Kurator Oświaty opiniując zamiar likwidacji szkoły publicznej jest zobowiązany do zbadania, czy organ prowadzący szkołę zapewni dzieciom uczęszczającym do likwidowanej szkoły zrealizowanie wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach, w związku z czym powinien mieć dostęp do informacji, które pozwolą mu te sprawy ocenić. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, organ podniósł, iż dowody na których opierał się organ wydając decyzję były znane stronie i strona odniosła się do nich w zażaleniu. Pisma Kuratora Oświaty z dnia 21 marca i 25 kwietnia 2005 r. do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie zawierały żadnych nowych argumentów, które nie byłyby znane stronie, a które Minister wziął pod uwagę przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie [...] Kuratora Oświaty nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepisy te określają materialne przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy, jakie muszą być zachowane przez organ podejmujący likwidację, a także wskazują organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 szkoła może być zlikwidowana przez organ ją prowadzący po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Wskazanie przez organ prowadzący stowarzyszenia zamiast szkoły lub placówki, w której dzieci miałyby kontynuować naukę nie spełnia zatem powyższego wymogu. Ponadto organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji. Z brzmienia ust. 2 wynika natomiast, że do likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego może dojść jedynie po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia ta jest wydawana w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przede wszystkim należy wskazać, że opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 powołanej ustawy, wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi ona oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Przepisy ustawy nie określają natomiast, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły. Opinia ta zatem wydawana jest na podstawie uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru. Zakres uprawnień, jakie posiada kurator oświaty wydając przedmiotową opinię jest bowiem ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przez powołaną ustawę o systemie oświaty. Kurator oświaty sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad przedszkolami oraz szkołami, realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej przedszkoli, szkół i placówek publicznych. Nadzór pedagogiczny polega między innymi na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej przedszkoli, szkół i nauczycieli (art. 31 i art. 33 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji oraz posiada szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do przedszkoli i szkół, zarówno publicznych jak i niepublicznych. Kurator nie może więc wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w P. wyrażony został w uchwale Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] i przekazany do wiadomości kuratora oświaty. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynikało, że główną przyczyną podjętego zamiaru likwidacji są względy ekonomiczne oraz iż w miejsce zlikwidowanej placówki publicznej powstanie na tej samej bazie technicznej i lokalowej nowa placówka prowadzona przez stowarzyszenie wiejskie funkcjonujące w ramach programu "Mała szkoła". [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w P. Kurator oświaty uzasadniając swoją opinię wskazał przede wszystkim, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stowarzyszenie, o którym mowa w uchwale Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] nie zostało jeszcze zarejestrowane. Nie jest zatem przesądzone, czy stowarzyszenie to powstanie oraz czy utworzy i będzie prowadziło szkołę podstawową w P. W sytuacji, gdy stowarzyszenie nie powstanie uczniowie uczęszczający do Szkoły Podstawowej w P. po jej zlikwidowaniu musieliby kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w C. W konsekwencji nastąpi pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłużenie drogi do szkoły i obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów. Kurator oświaty wziął również pod uwagę, że przewidziana do likwidacji szkoła osiąga doskonałe wyniki w nauczaniu, uczniowie i ich rodzice są emocjonalnie związani ze szkołą, dane demograficzne nie wskazują na zmniejszenie liczby dzieci w najbliższych latach, a czynnik ekonomiczny nie może wyłącznie decydować o likwidacji dobrej szkoły. Te same okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonych postanowień organy opiniujące nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, należy wskazać iż, jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem postanowień (zarówno I jak i II instancji) organy nie zapewniły wprawdzie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie organy orzekały na podstawie dowodów i materiałów znanych im z urzędu, w związku ze sprawowanym nadzorem pedagogicznym, które były znane również stronie, albowiem dotyczyły placówek przez nią prowadzonych. Pozostałe natomiast zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do polemiki z opinią wyrażoną przez [...] Kuratora Oświaty, utrzymaną następnie w mocy przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Skarżąca przedstawia własny pogląd w sprawie likwidacji szkoły odmienny od przedstawionego w zaskarżonych postanowieniach. Skoro zatem zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.