I SA/Wa 1412/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie kursu przygotowawczego dla kandydatów na wychowawców placówek wypoczynku dzieci i młodzieży 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. z od decyzji [...] Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] lutego 2007 roku nr [...] w sprawie odmowy wydania zezwolenia na organizowanie kursu dla kandydatów na wychowawców w placówkach wypoczynku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Kuratora Oświaty i odmówił wyrażenia zgody na organizowanie przez A. K. prowadzącą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwa Biuro Turystyki "P." w B. kursu przygotowawczego dla kandydatów na wychowawców placówek wypoczynku dzieci i młodzieży szkolnej, a także zasad ich organizowania i nadzorowania (Dz.U. z 1997 r., Nr 12, poz. 67 ze zm.). Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej rozstrzygnięcie kuratora oświaty w przedmiocie wyrażenia zgody na organizowanie kursu bądź też odmowa wyrażenia zgody powinno mieć formę decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi wynikające z przepisów kpa. Z przesłanej dokumentacji wynika, że A. K. dwukrotnie złożyła do [...] Kuratora Oświaty wniosek o wydanie zgody na prowadzenie kursu przygotowawczego dla kandydatów na wychowawców wypoczynku dzieci i młodzieży w roku szkolnym 2007/2008: z 22 listopada 2007 roku i z 6 grudnia 2007 r. We wniosku nie sprecyzowano konkretnych dat organizacji kursu jak również nie zamieszczono wykazu wykładowców realizujących program kursu. Załączony do wniosku dokument pt. "Plan zajęć na kursie przygotowawczym dla wychowawców kolonii" zawierał podstawowe braki w następującym zakresie: terminów kursów, wykazu wykładowców przypisanych do poszczególnych tematów realizowanych na kursie, liczby kursów, liczby grup na szkoleniu. W związku z powyższym Kurator Oświaty nie miał możliwości sprawdzenia i potwierdzenia np. kwalifikacji wykładowców prowadzących poszczególne moduły zajęć. Ponadto nie wszystkie osoby wskazane przez wnioskodawcę jako kadra dydaktyczna posiadały kwalifikacje zawodowe uprawniające do prowadzenia określonych zajęć. W przedstawionym przez wnioskodawczynię w formie tabelarycznej "Programie szkolenia kursu przygotowawczego w kolumnie 7 pt. "Prowadzący" zawarto treść "zamiennie w zależności od harmonogramu zajęć", a następnie przy każdym przedmiocie podano po kilka nazwisk prowadzących, bez bliższego wskazania która osoba będzie prowadziła dany moduł tematyczny. Organ odwoławczy stwierdził, że przy niedopełnieniu przez A. K. ww. formalności realizowanie przez Kuratora Oświaty nadzoru pedagogicznego byłoby niemożliwe. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że z informacji przekazanych przez [...] Kuratora Oświaty wynika, że na podstawie sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkoleniem w Biurze "E." sp. zoo, która obecnie znajduje się w strukturze biura Turystyki "P." stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikacji kandydatów na wychowawców w placówkach wypoczynku, a także zasad jego organizowania i nadzorowania. Te nieprawidłowości stwierdzone pod czas sprawowania nad spółką "E." stawiają pod znakiem zapytania prawidłowość kursów , które miałyby być prowadzone przez biuro "P.". Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że działalność szkoleniowa w zakresie szkolenia wychowawców w placówkach wypoczynku może być organizowana jedynie na podstawie przepisów oświatowych, tym samym [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. właściwie rozstrzygnął powołując się w uzasadnieniu na przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z dnia 3 lutego 2006 roku w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych. (Dz.U. Nr 31, poz. 216), przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 roku w sprawie warunków jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży szkolnej a także zasad jego organizowania i nadzorowania. Ponadto- zdaniem Ministra Edukacji Narodowej – każdy podmiot , którego działalność jest prowadzona na podstawie wpisu do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej , może wystąpić z wnioskiem o przyznanie akredytacji placówce na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 grudnia 2003 roku w sprawie akredytacji placówek i ośrodków prowadzących kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie do organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 §1 kpa w zw. z art. 81 kpa , 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 6,7,8,10,15 i 77 i 80 kpa i rażące naruszenie art. 35 i 36 kpa oraz naruszenie art. 68 a pkt 1 i 3 w zw. z art. 68 c ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty oraz §1 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej , umiejętności i kwalifikacji zawodowej w formach pozaszkolnych oraz naruszenie art. 68 b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Minister Edukacji Narodowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Nie jest przy tym związany zarzutami skarg, rozstrzygając sprawę w jej całokształcie. Rozpoznając skargę pod kątem ww. przepisów należy uznać , że zasługuje ona na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w niej zawartych. Organ II instancji uznał, że pismo [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2007 roku ma charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa, gdyż zawiera rozstrzygnięcie władcze w sprawie indywidualnej. Zatem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego od decyzji wydanej przez organ i instancji przysługuje odwołanie do organu odwoławczego . Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie takie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie . W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia decyzji I instancji pełnomocnikowi skarżącej , zatem nie można zbadać ,czy odwołanie zostało wniesione w terminie . Odwołanie nosi datę wpływu do kuratorium oświaty 3 marca 2008 roku, brak jest oznaczenia w jaki sposób odwołanie wpłynęło do kuratorium ( osobiście czy za pośrednictwem poczty) , poza tym organ I instancji przesyłając odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej nie podał, czy odwołanie wpłynęło w terminie . Fakt, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 roku brak jest pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania nie ma wpływu na obowiązek wniesienia tego odwołania w terminie wskazanym w art. 129 § 2 kpa. Brak pouczenia może stanowić jedynie podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 kpa jest jedną z podstawowych zasad kpa, i organ II instancji nie badając w pierwszej kolejności czy odwołanie zostało wniesione przez skarżącą w ustawowym terminie, naruszył tę zasadę. Poza tym należy zauważyć, że organ administracji prowadząc postępowanie w przypadku uznania , że podanie zawiera braki, ma obowiązek wynikający z art. 64 kpa do wezwania ich usunięcia . Organ I instancji nie wzywał skarżącej do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku , zaś organ II instancji takie stanowisko uznał za prawidłowe , podnosząc , że na stronie internetowej Kuratorium są zawarte szczegółowe uregulowania dotyczące dokumentacji jaka jest wymagana w przypadku złożenia wniosku o udzielenie zgody na organizacje kursu dla kandydatów na wychowawców placówek wypoczynku dla dzieci i młodzieży. Takie stanowisko należy uznać za nieprawidłowe, gdyż samo umieszenie zasad dotyczących składania wniosków nie zastępuje wynikającego z art. 64 §2 kpa obowiązku wzywania do uzupełnienia braków formalnych. Podkreślić należy, że organ swoje negatywne stanowisko odnośnie zgody na prowadzenie kursu dla kandydatów na wychowawców oparł się na treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 stycznia 1997 roku w sprawie warunków , jakie muszą spełnić organizatorzy wypoczynku dla dzieci i młodzieży oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z dnia 3 lutego 2006 roku w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej ( ...) i jako podstawę odmowy wyrażenia zgody na prowadzeniu kursu podał brak możliwości prowadzenia nadzoru pedagogicznego z powodu braku wskazania we wniosku dat prowadzenia kursu oraz nie wskazania jakie osoby będą prowadzić poszczególne bloki tematyczne. Następnie powołuje się na art. 68 ustawy o systemie oświaty, który mówi o obowiązku osiadania akredytacji przez podmiot ubiegający się o zgodę na prowadzenie kursu. Zgodnie z art. 107 §1 kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać uzasadnienie rozstrzygniecie oraz podanie podstawy prawnej. W sytuacji zatem , przyjęcia , że podmiotem mogącym ubiegać się o zgodę na organizację kursu może być jedynie podmiot posiadający właściwą akredytację , brak takiej akredytacji a priori stanowiłby przesłankę do odmowy zgody na wyrażenie zgody bez konieczności odwoływania się braku innych wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 21 stycznia 1997 r. i z dnia 3 lutego 2006 roku. Natomiast organ w obszernym uzasadnieniu odniósł się do wielu powodów, które jego zdaniem stanowią podstawę do odmowy wyrażenia zgody (m.in.. do zupełnie nieistotnych dotyczących zastrzeżeń do kursów prowadzonych przez spółkę zoo. "E."), natomiast zupełnie nie wyjaśnił podstawowego zarzutu zawartego w odwołaniu A. K. , dotyczącego błędnego ustalenia, że strona skarżąca jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie spełnia warunków do prowadzeniu kursu przygotowawczego dla kandydatów na wychowawców placówek szkolnych. Wskazać należy, że Minister Edukacji i Nauki w ogóle nie badał okoliczności, o których wyżej mowa, mimo iż skarżący podnosił je w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie organ odwoławczy ograniczył do stwierdzenia, że zarzut ten jest niezasadny. Poza tym należy wskazać, że art. 138 kpa określa jak powinno brzmieć rozstrzygniecie organu II instancji, i tak organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Poza tym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji zawiera jednocześnie treść o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz orzeczenie merytoryczne. Te wszystkie zarzuty oznaczają, że organ odwoławczy, naruszając tym samym przepis art. 7, 16 i art. 77 107 §1 kpa i art. 138 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności zbada czy odwołanie wniesiono w terminie i w zależności od ustaleń wyda odpowiednio postanowienie lub decyzję merytoryczną , której nada treść zgodną z brzmieniem art. 138 kpa. W przypadku merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej w pierwszej kolejności odniesie, się do zarzutu podanego w odwołaniu , tj. czy skarżąca jest podmiotem, który może ubiegać się o zgodę na prowadzenie kursu, a następnie zajmie się zarzutami związanymi z prawidłowością złożonego wniosku. Natomiast, za niezasadny należy uznać wniosek o stwierdzenie nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż rozpoznano nią odwołanie od decyzji nieistniejącej . Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów określonych w art. 156 kpa . Należy zgodzić się z organem II instancji, że pismo [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2007 roku zawiera wszelkie elementy wymagane dla decyzji, dlatego nie można uznać , że jest to decyzja "nieistniejącą". Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.