I SA/Wa 1412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. , W. Z. i Z. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny: 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Miasto S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. 2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody wystąpili J.Z., Z.Z. oraz W.Z. (dalej powoływani jako skarżący) wskazując, że w/w decyzja rażąco narusza prawo oraz, że grunt nie był własnością Skarbu Państwa. 3. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...], wskazując że skarżący nie przedstawili dowodów świadczących o posiadaniu tytułu prawnego do przedmiotowej działki. 4. Skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiając dokumentację dotyczą historii działki nr [...], potwierdzającą ich tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. 5. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazali żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji. Organ podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, że skarżący posiadają tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej działki nr [...]. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu 1. Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją Ministra i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 28 oraz art. 7 i 9 Kpa poprzez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. Skarżący zarzucili, że ocena taka nastąpiła pomimo przedstawienia przez nich odpisów z aktów notarialnych i ksiąg wieczystych oraz postanowień sądów. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. 3. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA Nr 1, poz. 32, z 15 września 2000 r. IV S.A. 2328/99, nie publ.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy – stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 i art. 158 Kpa - wyróżnić dwa stadia, a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Stadium wstępne zmierza do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest w ogóle dopuszczalne. Tak więc bada się w nim, czy nie zachodzą przyczyny (o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym) - takie np. jak brak zdolności do działania w sprawie. Nie można więc na tym etapie badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąś z wad, powodujących jej nieważność, bo to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego. 4. W przedmiotowej sprawie kluczowe pytanie to, czy komunalizacja działki nr [...] mogła naruszać prawa skarżących. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stanowiska, że komunalizacja nie ma wpływu na ich prawa. Jest oczywistym faktem, iż działka ta jest zlokalizowana w granicach dawnej działki nr [...], którą małżonkowie R. i J.Z. (poprzednicy prawni skarżących) nabyli aktem notarialnym z dnia [...] października 1953 r. Rep. Nr [...]. Z kolei jak wynika z planu podziału z 1960 r. działka [...] została podzielona na działki [...], [...], [...] oraz na działkę [...]. Z rejestru pomiarowego widniejącego na planie podziału wynika, że działka [...] składała się z gruntów ornych o pow. [...] ha oraz drogi o pow. [...] ha. Powstaje zatem wątpliwość w wyniku jakich czynności sporna droga została wydzielona jako odrębna nieruchomość i na jakiej podstawie jej własność została przypisana Skarbowi Państwa. 5. O ile kwestie własnościowe działki nr [...], czy nawet całej pierwotnej działki nr [...] są jednoznaczne udokumentowane, to w aktach postępowania komunalizacyjnego oraz dokumentach zgromadzonych na potrzeby postępowania nadzorczego (wbrew twierdzeniom organu) nie ma żadnych materiałów wskazujących na tytuł Skarbu Państwa do działki drogowej. Wydzielenie działki pod drogę w trybie czynności geodezyjnych nie stwarzało tytułu własności Państwa do gruntu. 6. Przy tak wątpliwym stanie faktycznym, w którym wydana została decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego przez skarżących podlegało uwzględnieniu poprzez wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 157 § 2 Kpa. Żądanie skarżących mieści się w drugiej normie art. 28 Kpa, bowiem komunalizacja mogła naruszać ich prawa jako właścicieli gruntu, z którego wydzielono działkę nr [...]. 7. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 28 oraz art. 157 § 2 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądza to oczywiście o tym, czy powołana decyzja komunalizacyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Analizy i oceny w tym zakresie organ powinien dokonać w ponowne przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, w którym uwzględniając powyższe ustalenia przeprowadzi postępowanie rozpoznawcze, które zakończy wydaniem decyzji merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.