I SA/Wa 1412/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r., nr [...], stwierdzającej, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone dla małoletnich M. i M. R. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r., w łącznej wysokości [...] złotych, stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. S. M., jako przedstawicielowi ustawowemu M. i M. R., decyzją Prezydenta W. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] przyznano w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.p.o.u.a."), świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w kwocie po [...] złotych na każdego uprawnionego miesięcznie. W dniu 11 maja 2010 r. do organu wpłynęło zaświadczenie z firmy "I. Sp. z o.o." z którego wynika, że S. M. od września 2009 r. do kwietnia 2009 r. pracowała w powyższej firmie na podstawie umowy o pracę, a dochód z pierwszego pełnego miesiąca pracy tj. za wrzesień 2008 r, wyniósł [...] złotych netto. O uzyskaniu dochodu z tytułu tego zatrudnienia otrzymująca świadczenie nie poinformowała organu. W tym stanie rzeczy po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. - działając na podstawie art. 2, art. 9, art. 19 ust. 1, art. 23 i art. 25 u.p.o.u.a., art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) - decyzją z [...] lutego 2013 r. stwierdził, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone S. M. dla M. i M.R. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r., w łącznej wysokości [...] złotych, stanowi świadczenie nienależne pobrane. Powołując się na treść art. 9 ust. 4 u.p.o.u.a., organ ocenił, że pomijając dochód rodziny z 2007 r., a uwzględniając jedynie dochód uzyskany przez ww. pierwszego miesiąca zatrudnienia tj. września 2008 r. w wysokości [...] złotych, w przeliczeniu na osobę w rodzinie (3 osoby) stanowi kwotę [...] złotych. Przekracza on zatem ustalone w art. 9 ust. 2 ww. ustawy kryterium uprawniające rodzinę do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (tj. [...] zł) o kwotę [...] złotych, w okresie od października 2008r. do kwietnia 2009 r. Zatem wypłacone w tym okresie świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 2 pkt. 7 lit a u.p.o.u.a. Od decyzji tej S. M. wniosła odwołalnie, w którym opisała swoją sytuację zawodową wskazując, iż w związku z jej możliwościami finansowymi uiszczenie wskazanej w tej decyzji kwoty sprawi, że nie będzie mogła zaspokoić niezbędnych potrzeb rodziny. Wniosła także o umorzenie w całości tej kwoty. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r. Odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji, Kolegium wywodziło, że trakcie okresu świadczeniowego, na który przyznano odwołującej się świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zmieniła się sytuacja dochodowa jej rodziny, o czym nie powiadomiła ona organu je wypłacającego, mimo ciążącego na niej z mocy art. 19 ust. 1 u.p.o.u.a. obowiązku, o którym została prawidłowo pouczona. Zdaniem Kolegium w treści złożonego odwołania S. M. nie wskazała na okoliczności, których istnienie mogłoby podważyć zasadność stanowiska organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium argumenty podnoszone przez odwołującą się świadczą, że miała ona świadomość, że osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe, od którego wysokości zależy prawo do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, lecz pomimo tego nie zawiadomiła o fakcie tym organu je wypłacającego. Odnosząc się natomiast do opisanej w odwołaniu aktualnej sytuacji jej rodziny i wniosku o umorzenie podlegającej zwrotowi kwoty nienależnego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania wniosek ten nie może zostać rozpatrzony. Organem właściwym do uwzględnienia przedmiotowego wniosku, stosownie do art. 23 ust. 8 powołanej ustawy nie jest bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze i dlatego wniosek ten zostanie przekazany do załatwienia organowi właściwemu, tj. Prezydentowi W. Na powyższą decyzję S. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.o.u.a. oraz naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.o.u.a. W jej obszernym uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że doliczenie przez organ dochodu uzyskanego przez nią we wrześniu 2008 r. do dochodu rodziny w sposób jaki uczynił to organ jest nieprawidłowy Dochód uzyskany w 2008 r. powinien być bowiem doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Czyli do dochodu jej rodziny za rok 2007 powinna zostać dodana kwota dochodu uzyskanego w roku 2008, a następnie tak uzyskana kwota winna być podzielona przez ilość miesięcy tj. 12 oraz ilość członków rodziny tj. 3 osoby. W wyniku takiej operacji dochód jej rodziny nie przekroczyłby kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia. Uzasadnieniem zaś dla takiego sposobu doliczania dochodu uzyskanego do dochodu stanowiącego podstawę przyznania świadczenia (uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy) jest zawarta w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych definicja dochodu rodziny jako przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do tej definicji odsyła bowiem art. 2 pkt 5 u.p.o.u.a. Na poparcie swojego stanowiska odwołująca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych oraz odwołał się do wykładni celowościowej i systemowej art. 2 pkt 5 u.p.o.u.a., art. 3 pkt 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa od świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836 ze zm.). Ponieważ organy nie ustaliły dochodu rodziny w ww. sposób to działy, zdaniem strony, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji wadliwie zastosowały art. 9 ust. 4 ustawy oraz § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że w trakcie pobierania przez S. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletnich dzieci w okresie świadczeniowym od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. sytuacja dochodowa jej rodziny była odmienna od sytuacji dochodowej istniejącej w roku 2007, w oparciu o którą ustalano prawo do świadczeń. To zaś związane było z zawarciem we wrześniu 2008 r. umowy o pracę w spółce z o.o. "I." i uzyskiwaniu z tego tytułu dochodu w wysokości: [...] złotych netto miesięcznie (w okresie wrzesień 2008 r – kwiecień 2009 r.) oraz [...] netto złotych miesięcznie (w okresie od maja 2009 r. do kwietnia 2010 r.). Bezsporne jest również to, że skarżąca o tych okolicznościach nie informowała organu wypłacającego świadczenia. Istotą sporu jest natomiast to jak ten nowy dochód wpływał na możliwość pobierania przez stronę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organy bowiem stanęły na stanowisku, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącej w części okresu świadczeniowego 2008-2009 (październik 2008 r. – kwiecień 2009 r.), w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] złotych miesięcznie (co wynikało z podzielenia kwoty miesięcznego wynagrodzenia skarżącej wówczas uzyskiwanego przez ilość osób w rodzinie), a tym samym przekroczył o [...] złotych określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm., przywoływanej dalej jako "u.p.o.u.a.") kryterium dochodowe tj. kwotę 725 złotych, uprawniającą do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, stanowisko organów jest jednak błędne. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu innych przesłanek ustawowych (ustalone prawo do alimentów, bezskuteczność ich egzekucji), które w rozpatrywanej sprawie zaistniały, przysługuje jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 złotych. W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny omawiana ustawa, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. (ta wersja ustawy ma zastosowanie w sprawie w zw. z treścią art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz.U. Nr 205, poz. 1212), odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Dochód rodziny zaś w myśl art. 3 pkt 2 tej ustawy to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast okresem zasiłkowym jest okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego (por. art. 2 pkt 8 u.p.o.u.a.). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.o.u.a. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód. Natomiast w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód (art. 9 ust. 3 powołanej ustawy). Stosownie zaś do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836 ze zm.) w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Z kolei § 11 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczna kwotę utraconego dochodu. Uzyskanie dochodu oznacza zaś m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 18 lit. c u.p.o.u.a.), natomiast jego utrata oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 17 lit. c u.p.o.u.a.). Zważyć jednak należy, że przywołane wyżej przepisy nie określają wprost okresu, którego dotyczy pojęcie "uzyskanie dochodu" oraz "utracenie dochodu". Niewątpliwe jednak jest, że obejmują one okres po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. A skoro tak, to rozpoznawanej sprawie doszło zarówno do uzyskania dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c u.p.o.u.a. (jest nim dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę), jak też do utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 17 lit. c tej ustawy (spowodowanej zakończeniem dotychczasowej formy współpracy ze spółką "I.") Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy dochód uzyskany przez skarżącą w 2008 r. i 2009 r., należało doliczyć do dochodu rodziny z roku poprzedzającego okres świadczeniowy (dochodu z roku 2007), a odliczyć dochód w ww. przedziale czasowym utracony. Nie oznacza to jednak, że doliczeniu podlegała, jak uczyniły to organy obu instancji, cała kwota uzyskanego miesięcznie dochodu (przy odjęciu przeciętnego miesięcznego dochodu utraconego), co doprowadziło w rzeczywistości do oceny sytuacji dochodowej strony - w kontekście jej prawa do świadczeń - na podstawie faktycznego miesięcznego dochodu w poszczególnych miesiącach okresu świadczeniowego. Jak trafnie bowiem podniosła skarżąca, skoro podstawą przyznania świadczenia jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to również w przypadku uzyskania dochodu, a zatem w sytuacjach określonych w art. 9 ust. 4 ustawy oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Taki mechanizm doliczania dochodu uzyskanego, jest powszechnie akceptowany w judykaturze (por. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 582/10, z dnia 3 listopada 2011r. sygn. II SA/ Lu 571/11, WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012r. sygn. I SA/Wa 2342/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń). Należy zatem - mając na względzie powyższe uwagi – zsumować uzyskane w roku 2008 r. nowe dochody, a więc dochody z tytułu umowy o pracę otrzymywane w miesiącach wrzesień-grudzień, odjąć od nich sumę utraconych w tych miesiącach dochodów, następnie uzyskaną kwotę zsumować z dochodem z roku 2007 r. i podzielić tak obliczoną kwotę przez 12 miesięcy, a w dalszej kolejności przez liczbę członków rodziny, co pozwoli na ocenę sytuacji rodziny w dłuższym okresie. Analogicznie należy postąpić z dochodem uzyskanym i utraconym w okresie świadczeniowym obejmującym rok 2009. Taki sposób obliczania dochodu (i weryfikacji sytuacji majątkowej rodziny pod kątem ewentualnego przekrzyczenia kryterium dochodowego) pozwala uniknąć sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę lub członka rodziny dodatkowy dochód z jednego czy z dwóch miesięcy w ciągu roku, będzie decydował o prawie do świadczenia alimentacyjnego w danym okresie świadczeniowym. Wyklucza również, absurdalną sytuację, w której dochód uzyskany przez kilka miesięcy w danym roku w okresie świadczeniowym, będzie prowadził do utraty świadczenia, a jednocześnie ten sam dochód (łącznie z pozostałymi uzyskanymi w roku dochodami) w przypadku ustalania prawa do świadczenia na kolejny okres świadczeniowy do jego uzyskania będzie uprawniał. Jak słusznie podkreśla się przy tym w przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, takie rozumienie przepisów, jak przyjął organ, niweczyłoby cel systemu pomocy społecznej, którego ideą jest pomoc osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych – kiedy nie otrzymują one zaspokojenia od swoich dłużników alimentacyjnych – a uzyskają dodatkowy dochód. Rodziłoby przede wszystkim niechęć do samodzielnego choćby niewielkiego polepszenia swojej sytuacji materialnej, poprzez szukanie nawet nieznacznych dodatkowych (nowych) źródeł dochodu. Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej obydwu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy dochodu rodziny skarżącej, a w konsekwencji w sposób istotny naruszyły art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 9 ust. 4 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Warunkiem wszak koniecznym dla ustalenia, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone stronie na rzecz jej dzieci, w okresie od 1 października 2008 do 30 kwietnia 2009 r. było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a u.p.o.u.a., a tym samym podlegającym zwrotowi na zasadach określonych w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, jest m.in. ustalenie, że zostało ono wypłacone mimo, niespełniania kryterium dochodowego uprawniającego do jego uzyskania. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji, uwzględniając powyższe rozważania, ustali dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie w sposób wyżej wskazany, po czym oceni czy przy tak ustalonym dochodzie była ona uprawniona do otrzymywania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń stanu faktycznego podejmie rozstrzygnięcie, którego skład orzekający nie przesądza.