I SA/Wa 1415/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1) oddala skargę, 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. O. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia odwołania T. H., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] wywłaszczono nieruchomości stanowiące własność T. H. oznaczone jako [...], [...], [...], [...], [...] położone w O. oraz nieruchomość oznaczoną jako [...] położoną w K. o łącznej pow. [...] ha, wraz z zalegającym na nich pokładem żwiru. Pismem z dnia 4 lutego 1989 r. T. H. wystąpił o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. decyzją z dnia [...] marca 1993 r., nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], która następnie została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 165/94. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że jeżeli rozdysponowanie wywłaszczonych nieruchomości (przez oddanie w zarząd bądź użytkowanie wieczyste) nastąpiło z naruszeniem obowiązującego prawa, to organ nadzoru winien ustosunkować się wnikliwie do kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności takich decyzji, co może rodzić po stronie byłego właściciela roszczenie odszkodowawcze. Ponadto sąd wskazał, iż oddanie nieruchomości w zarząd nie stanowi przeszkody przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości oraz iż w sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po stronie organu orzekającego leży doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają nieruchomością. W konsekwencji tego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1993 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz T. H. części nieruchomości, które w wyniku zmian gruntowych oznaczone zostały jako [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, położone w O. zapisanych w KW nr [...] oraz 1/5 części [...] o pow. [...] ha położonej w K. zapisanej w KW nr [...], oraz zobowiązał T. H. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa pobranego przy wywłaszczeniu odszkodowania, w wysokości zwaloryzowanej, nieprzekraczającej wartości zwracanych gruntów, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. uchylono decyzję z dnia [...] lutego 1996 r. i orzeczono o zwrocie [...], [...], [...] i [...] oraz 1/5 [...], a następnie uchylono, za zgodą stron, decyzję w punkcie dotyczącym zwrotu odszkodowania i orzeczono o rozłożeniu należności na 10 rocznych rat. Jednocześnie Kierownik Urzędu Rejonowego w C. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], do czasu objęcia władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu na rzecz T. H. nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wskazując, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz nie utraciła mocy decyzja ustalająca lokalizację żwirowni i brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. T. H. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., w uzasadnieniu wskazując, iż decyzja ta nie jest obarczona którąkolwiek z wad określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. T. H. odwołał się do Ministra Budownictwa, kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie uwzględniono orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, które powołał w swoim odwołaniu. Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Zakwestionowane przez T. H. postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. A zatem, jak wyjaśnił Minister Budownictwa, skoro postępowanie zwykłe było dwuinstancyjne, to brak jest możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego wyłącznie w stosunku do nieostatecznej decyzji pierwszoinstancyjnej, bez objęcia oceną decyzji ostatecznej organu drugiej instancji. Tym samym, Minister Budownictwa uznał, że brak było formalnoprawnych podstaw do wszczęcia z wniosku T. H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. z przyczyn przedmiotowych. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] wniósł T. H. podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku z dnia 10 stycznia 2006 r. i w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. W skardze zarzucił także Ministrowi Budownictwa, iż nie orzekł co do istoty sprawy, lecz umorzył postępowanie pierwszej instancji, w ten sposób pozbawiając skarżącego prawa obrony jego interesów prawnych naruszonych wydaniem decyzji przez Starostę [...], która, jego zdaniem, obciążona jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 k.p.a. Do akt sprawy wpłynęło też pismo z dnia 3 stycznia 2007 r. złożone przez pełnomocnika skarżącego adwokata W. O. wraz z załączonymi dokumentami dotyczącymi zwrotu nieruchomości w analogicznej sprawie dotyczącej działki przekazanej Klubowi [...] "[...]" w J., a wywłaszczonej wcześniej skarżącemu. Minister Budownictwa, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie skarżący T. H. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że od tej decyzji T. H. odwołał się do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1179/00 oddalił skargę T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. A zatem postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wyżej wymienionych nieruchomości było dwuinstancyjne. To oznacza zaś, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie może pomijać decyzji wydanej w drugiej instancji. To z kolei determinuje wybór organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. jest nim organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w instancji odwoławczej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ciężkimi wadami, na co wskazuje się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1520/95 (niepubl.). Takie stanowisko zajęto w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99 (ONSA 2002/1/39), uznając, że z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. wynika właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko organu odwoławczego, lecz jednocześnie decyzji organu pierwszej instancji, gdy i ona jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. postąpił niezgodnie z prawem. Skoro została wydana decyzja niewłaściwa, Minister Budownictwa prawidłowo postąpił eliminując ją z obrotu prawnego i umarzając postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygniecie to nie zamyka skarżącemu drogi do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, oczywiście skierowanym w stosunku do właściwej decyzji i do właściwego organu. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.