I SA/Wa 1415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb [...] ark. [...], jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)"), stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowych nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił Rektor Uniwersytetu im. [...] w P. i wskazał, że działki nr [...] i [...] wchodziły w skład nieruchomości, które Uniwersytet w 1921 r. nabył od osoby fizycznej, co wykazane zostało w KW nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Podstawą do uznania przez Wojewodę, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości stanowiła decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...], wygaszająca prawo użytkowania przez Uniwersytet [...] nieruchomości położonej w P. przy zbiegu ul. [...] i [...]. Jednak decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] lipca 1976 r., za wyjątkiem lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w zabudowanej części nieruchomości przy ul. [...] oraz lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., co do których stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Skoro natomiast stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc, to organ uznał, że Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności w stosunku do skomunalizowanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., jako pozostająca w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), podlegała unieważnieniu. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta P. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 2 kpa. Prezydent podniósł, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne w stosunku skomunalizowanej nieruchomości, bowiem ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. godzi w interes prawny właścicieli lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w budynku przy ul. [...] oraz lokalu nr [...] przy ul. [...], bowiem organ nie poinformował ich o toczącym się postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] czerwca 2008 r. i wskazał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez skomunalizowanie nieruchomości, która według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. nie była własnością Skarbu Państwa. Na skutek skargi Prezydenta Miasta P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1804/08, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. i wskazał, że decyzję tę z upoważnienia Ministra podpisała osoba, która stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 kpa podlegała wyłączeniu, ponieważ uczestniczyła w rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2008 r. Po kolejnym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. i wskazał, że skoro Skarb Państwa nie legitymował się w stosunku do skomunalizowanych nieruchomości prawem własności, to należało przyjąć, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Miasto P. prawa własności przedmiotowych działek, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Ze względu na charakter opisanego naruszenia decyzja komunalizacyjna nie może być akceptowana i w konsekwencji nie powinna występować w obrocie prawnym, gdyż jako wydana z rażącym naruszeniem prawa podlega unieważnieniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Stan prawny nieruchomości wskazuje, iż jedynym właścicielem przedmiotowych działek jest Miasto P., ponadto na gruncie nie ustanowiono użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Oznacza to, iż zarzut braku poinformowania przez organ właścicieli, wskazanych we wniosku lokali, o toczącym się postępowaniu jest niezasadny. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie jest obciążona prawami osób trzecich. Zdaniem skarżącego nie można nie wziąć pod uwagę istnienia nieruchomości lokalowych (w skład których wchodzą wyodrębniony lokal oraz związane z nim prawo użytkowania wieczystego gruntu) powstałych w okresie, gdy właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa. W momencie nabywania lokali zarówno ich właściciele, jak i Miasto P. działali w dobrej wierze. W związku z tym, pomimo oczywistego istnienia wadliwości decyzji komunalizacyjnej, Minister powinien orzec o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność, jak to uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem stan prawny nieruchomości wskazuje, iż jedynym właścicielem działek nr [...] i [...] jest Miasto P. i nie ustanowiono na nich użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Wyodrębnienie i zbycie siedmiu lokali miało natomiast miejsce, ale na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, z wniosku Rektora Uniwersytetu im. [...] w P. -o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 roku nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto P. prawa własności nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb [...] arkusz [...] jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W tego rodzaju postępowaniu organ nie jest związany granicami zarzutów podniesionych przez stronę, ale obowiązany jest do skontrolowania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ramach tej kontroli kluczowym zagadnieniem była ocena zakwestionowanego przez stronę orzeczenia administracyjnego pod kątem jego legalności, co w szczególności oznaczało konieczność ustalenia, czy decyzja nie jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Ustalenia organu w tej kwestii nie budzą zastrzeżeń. Podstawą do uznania przez organ naczelny, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa był fakt, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1976 roku nr [...], wygaszającej prawo użytkowania przez Uniwersytet [...] nieruchomości położonej w P. przy zbiegu ul. [...] i [...], Skarb Państwa w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do skomunalizowanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Takie stanowisko należy uznać za w pełni prawidłowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, w ocenie Sądu, nie są one zasadne. Ogólnie można stwierdzić, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie uważana jest za ich odwracalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00). Decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie Miasto P. wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie przyjął, że nieruchomość gruntowa nie jest obciążona prawami osób trzecich oraz że kwestionowana decyzja nie będzie miała wpływu na naruszenie praw właścicieli wykupionych lokali. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (w szczególności z wypisu z rejestru gruntów oraz wypisów z ksiąg wieczystych) wynika, że działki [...] i [...] stanowią wyłączną własność Miasta P. i żadna odrębna własność lokali nie została na tych działkach ustanowiona. Odrębne lokale zostały ustanowione na działce nr [...], ale tej działki nie dotyczyła decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...], na której znajduje się budynek z wykupionymi lokalami mieszkalnymi, jest wykorzystywana jako podwórko przez osoby zajmujące lokale mieszkalne znajdujące się na działce [...], zapewniony jest też przez tę działkę dojazd do budynku mieszkalnego. Jednak sposób wykorzystania działki nr [...] jest skutkiem faktycznych działań osób zajmujących lokale w budynku mieszkalnym, a to jest najwyżej kwestią wymagającą uregulowania, nie zaś nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący nie poinformowania o toczącym się postępowaniu nadzorczym właścicieli wykupionych lokali oraz Zarządu Dróg Miejskich w P., gdyż z akt sprawy wynika, że w stosunku do działek nr [...] i [...] nie przysługują tym podmiotom żadne prawa prawnorzeczowe. Kwestią, która nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie jest, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwa gmina, inne podmioty tylko wtedy, gdy przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. To samo dotyczy postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Mając na względzie powyższe należało uznać, że w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej oceny orzeczenia administracyjnego, a w związku z tym nie można jej zarzucić naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.