I SA/Wa 1415/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz J. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. –Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położnej w Z. o pow. [...] m2, stanowiącej własność L. i I. małż. W. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z [...] września 1963 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. – Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu, w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położnej w Z. o pow. [...] m2, oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym w 1962 r. przez Miejską Pracownię Geodezyjną Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z., stanowiącej własność L. W. i I. W., za odszykowaniem w kwocie [...] złotych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa na jej gruncie budynków mieszkalnych spółdzielczych. Pismem z [...] października 2009 r. J. i A. małż. U. (następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości), wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., podnosząc, że w sprawie nie zaistniał stan niezbędności uzasadniający wywłaszczenia i przy wydawaniu tego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., tj. art. art.: 1, 3 ust. 1, 6 ust. 1, 15, 16 ust. 1, 17, 20, 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Sprawa zainicjowana tym wnioskiem była pierwotnie rozpoznawana przez Ministra Infrastruktury, który decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. Następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił swoją poprzednią decyzję z [...] grudnia 2010 r. i umorzył prowadzone przed nim postępowanie nieważnościowe, uznając, że organem właściwym w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1963 r. jest organ wojewódzki. Powyższa decyzja Ministra, wobec jej niezaskarżenia stała się prawomocna, a sprawa z wniosku małżonków U. podlegała rozpoznaniu przez Wojewodę [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W, - Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] września 1963 r., oceniając, że przy jego wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zwłaszcza przepisów wskazywanych we wniosku inicjatorów postępowania nadzorczego, jak też nie zaistniała inna kwalifikowana wada prawna wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. U. i A. U. wnieśli od niego odwołanie, ponownie podnosząc, że w sprawie zakończonej kontrolowanym orzeczeniem z 1963 r. nie została wykazana przesłanka niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a samo wywłaszczenie nie zostało poprzedzone negocjacjami prowadzonymi przez ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. z właścicielami nieruchomości. Propozycje wykupu nieruchomości zgłaszała bowiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Brak było również, zdaniem odwołujących się, podstaw do wyłączenia przy ustaleniu odszkodowania, jak uczyniło to Prezydium, trybu przewidzianego w art. 8 ust. 6 pkt 1a powołanej ustawy. Z powyższych względów decyzja Wojewody winna być ich zdaniem uchylona, a orzeczenie wywłaszczeniowe wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazywał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek organu uprawnionego tj. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z., w związku z wystąpieniem Centralnego Związku Spółdzielni Mieszkaniowego Oddział Wojewódzki w W., co było zgodne z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sam cel wywłaszczenia był zaś zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1962 r., która została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47). Przewidziana tą decyzją inwestycja, obejmująca budowę budynków mieszkalnych spółdzielczych, ujęta była natomiast w obowiązującym wówczas planie gospodarczym. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego nastąpiło dla potrzeb zadania wykonywanego w ramach obowiązującego planu gospodarczego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w ww. planie koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Natomiast od chwili uchwalenia i ogłoszenia planu jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony. Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Z. decyzją o lokalizacji szczegółowej, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. W odniesieniu natomiast do wynikającego z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy obowiązku wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie, przed wszczęciem w tym przedmiocie postępowania, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, Minister stwierdził, że takie oferty zostały do małżeństwa W. skierowane, czego potwierdzeniem jest treść znajdującego się w aktach protokołu z [...] marca 1962 r., zawierającego zapisy z rozmów z właścicielami placów budowlanych. Nie można zatem stwierdzić, by ww. przepis ustawy wywłaszczeniowej w jakikolwiek sposób został naruszony. Złożony natomiast przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. wniosek z [...] lutego 1963 r., uzupełniony pismem z [...] maja 1963 r. wraz z załącznikami, zawierał wszystkie elementy wymagane art. 15 powołanej ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 16 tej ustawy strony zostały też powiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy administracyjnej, która została przeprowadzona. Zasadnie zatem Wojewoda [...] uznał, iż w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości kontrolowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zostało wydane prawidłowo. Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ odwoławczy ocenił, że także w tym wypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie w przeprowadzonej w toku postępowania wywłaszczeniowego rozprawie administracyjnej nie brał udział biegły, który szacował wartość nieruchomości, czego wymaga art. 21 powołanej wyżej ustawy, niemniej naruszenie w tym względzie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Mimo bowiem tego, że nie brał on udziału w samej rozprawie, to w postępowaniu wywłaszczeniowym uczestniczył i sporządził pisemną opinię szacunkową, w oparciu o którą ustalono odszkodowanie. Minister podkreślił jednocześnie, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, że bez względu na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu, oraz czy sporządzenie przez niego opinii miało miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego czy też w jego toku, to obowiązywały go te same zasady jej przygotowania. Zatem nie mogły mieć te okoliczności wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania. Wskazał przy tym na obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia ceny sztywne za grunt podlegający wywłaszczeniu. Wyjaśniając zaś zasadność zastosowanie do ustalenia odszkodowania regulacji z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że miało to miejsce ze względu na fakt, że właściciele działki posiadali inny ponadnormatywny grunt na terenie miasta Z. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej J. U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie prawa obywatela do bezstronnego, zgodnego z prawem i starannego rozpatrzenia jego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez uporczywe pomijanie i nie poddawanie rozważeniu składanych przez stronę wniosków i twierdzeń; art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji i całkowite pominięcie przedstawionych przez stronę poglądów na sprawę; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie części materiału mimo domagania się tego przez stronę; art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę treści decyzji, a także znajdujących się w aktach dokumentów oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r., aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. Przyczyną stwierdzenia nieważności tych decyzji, jest zaś naruszenie przez organy przy ich wydawaniu przepisów o właściwości, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając natomiast na względzie to, że do wydania decyzji nadzorczych przez niewłaściwe organy doszło w konsekwencji wadliwego prawnie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury z decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], którym organ ten uchylił swoją poprzednią decyzję z [...] grudnia 2010 r. i umorzył prowadzone przed nim postępowanie nieważnościowe, Sąd korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., uchylił także ww. decyzję z [...] marca 2011 r., gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Zasadnicze znaczenie dla przedstawionej wyżej konstatacji miało ustalenie, który z obecnie istniejących organów jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą i jej męża wniosku o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., orzeczenia nieistniejącego już organu - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] września 1963 r. o wywłaszczeniu położonej w Z. nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej własność poprzedników prawnych wnioskodawców. W decyzji z [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury przyjął założenie, że jeśli organ, który wydał kwestionowane orzeczenie ostateczne, poddane jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu określić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 17 k.p.a. Ponieważ zaś obecnie organem pierwszej instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda - zgodnie z art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. (właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] września 1963 r. powinien być Wojewoda [...], co oznaczało konieczność umorzenia toczącego się przed Ministrem postępowania, a następnie przekazania wniosku do rozpoznania organowi wojewódzkiemu. Pogląd wyrażony w tej decyzji jest jednak błędny. Przede wszystkim wskazać należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest w stosunku do postępowania zwykłego sprawą nową. Rządzi się ona zatem własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Treść tego przepisu wskazuje więc jednoznacznie na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Punktem wyjścia zatem do ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym winno być ustalenie jaki organ w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia był organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, następnie zaś ustalenie czy organ taki jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. nadal w strukturze organów administracji publicznej funkcjonuje, a jeśli tak uwzględniając charakter sprawy dokonać jego konkretyzacji. Innymi słowy ustalenie właściwości organu wyższego stopnia winno następować w odniesieniu do organu, który wydał decyzję, a nie do organu, który decyzję o określonej treści wydałby obecnie zgodnie z aktualnie przysługującymi mu kompetencjami (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11 Lex nr LEX nr 1217381, z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 711/12 Lex nr 1233194) Koncepcja ustalanie właściwości organu w postępowaniu nieważnościowym przedstawiona przez Ministra Infrastruktury w decyzji z [...] marca 2011 r., polegająca na ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenia organu wyższego stopnia, byłaby uzasadniona jedynie wówczas gdyby został zniesiony organ wyższego stopnia określony zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wykluczałaby rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, tj. [...] września 1963 r.) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Obowiązujący wówczas art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 (obecnie art. 156 § 1) był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny - ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. W tym stanie rzeczy, mimo że zniesiony został organ, który wydał kwestionowane w nadzorze orzeczenie (tu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), to istnieje nadal organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, a więc minister. To natomiast, który z ministrów jest właściwy, przesadza charakter sprawy (zwykłej), która w nadzorze ma być skontrolowana i zakres kompetencji merytorycznych określonego ministra do ich rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. W niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku małżonków U. o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego podjętego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i art. 20 k.p.a., był więc Minister Infrastruktury, a obecnie (po zniesieniu jego urzędu) jest nim Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. To zaś oznacza, że Wojewoda [...] rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia i wydając w tym przedmiocie w pierwszej instancji decyzję z [...] sierpnia 2011 r. (w następstwie nieuprawnionego przekazania mu tej sprawy przez Ministra Infrastruktury) działał poza przyznanymi mu na gruncie procedury administracyjnej kompetencjami, a w konsekwencji wydane przez niego rozstrzygnięcie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującą nieważnością wydanej przez niego decyzji. Utrzymanie zaś jej w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oznacza, że również wydana przez ten organ decyzja obarczona jest wadą nieważności, co prowadzić musi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Natomiast uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z 15 marca 2011 r. (pkt 2 sentencji wyroku) nastąpiło na podstawie art.135 p.p.s.a. Wyjaśnić jednocześnie należy, że stwierdzenie ww. wady prawnej zaskarżonych decyzji zwalniało Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli formułowanych przez organy nadzoru ocen legalności orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i podniesionych w tym względzie zarzutów skargi, gdyż te podlegałyby weryfikacji w sytuacji, gdyby same rozstrzygnięcia wydane zostały w prawidłowo przeprowadzonych postępowaniach nadzorczych i wolne były od kwalifikowanych wad prawnych, prowadzących do ich eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc od dnia wydania). Skoro natomiast rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, nastąpiło przez organ niewłaściwy, to odnoszenie się obecnie do poczynionych przez ten organ ustaleń, jak też ustaleń organu odwoławczego, który utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, byłoby przedwczesne. Konsekwencją zaś niniejszego orzeczenia jest obowiązek merytorycznego ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w związku z wniesionym przez J. i A. małż. U. środkiem zaskarżenia od decyzji Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. nr [...], która to decyzja "odżyła", po uchyleniu przez Sąd decyzji tego organu z [...] marca 2011 r.