I SA/Wa 1415/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Uniwersytetu [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] stycznia 2006 r. Uniwersytet [...] w [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez wnioskodawcę prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], jednostka ewidencyjna [...], obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Postanowieniem z [...] lutego 2006 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Komisję Regulacyjną ds. [...] kwestii przeniesienia na rzecz Gminy [...] w [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne wskazując na odpadnięcie przyczyny zawieszenia postępowania. Zdaniem organu, w aktualnym stanie prawnym, po utracie mocy obowiązującej art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r., uprzednie rozpatrzenie postępowania regulacyjnego przez Komisję Regulacyjną ds. [...] stało się bowiem bezprzedmiotowe dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 256 ustawy. Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. Gmina [...] w [...] wystąpiła o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu załatwienia w formie ugody wszelkich kwestii prawnych związanych z nieruchomością. Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. Uniwersytet [...] w [...] wystąpił o ponowne zawieszenie postępowania, względnie o uchylenie postanowienia [...] lutego 2019 r. o podjęciu postępowania. Uniwersytet powołał się na zamiar wystąpienia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o podjęcie inicjatywy ustawodawczej celem przywrócenia art. 256 w obowiązującej ustawie, jako koniecznego do zakończenia regulacji prawnych nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni. Postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o odmowie zawieszenia postępowania wskazując, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak aktualnie podstaw prawnych dających organowi kompetencje do orzekania w tego rodzaju sprawach. Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania, w trybie art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] w [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Uniwersytet [...] w [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z dniem 1 października 2018 r. art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. utracił moc obowiązującą. Został bowiem uchylony ustawą z 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawodawca nie przewidział jednak w powołanej ustawie z 3 lipca 2018 r. przepisu stanowiącego odpowiednik art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. oraz nie wprowadził żadnych regulacji przejściowych w tym zakresie. Minister przywołał poglądy orzecznictwa, że w sytuacji gdy na gruncie danego postępowania administracyjnego brak jest przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji, a zatem nie ma możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji. Nie ma również przepisu przejściowego dotyczącego art. 256 uchylonej ustawy z 27 lipca 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożył Uniwersytet [...] w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: I. Przepisów prawa procesowego, to jest: 1) art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1798), polegające na podjęciu z urzędu postępowania, pomimo że nie ustąpiły przyczyny jego zawieszenia; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. polegające na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) art. 98 § 1 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego pomimo wniosku Uniwersytetu [...] w [...] w tym przedmiocie; 4) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości z uwagi na utratę mocy art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. oraz brak żadnych regulacji przejściowych w tym zakresie pomimo braku zaistnienia przesłanek w tym względzie; 5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącego czynnego udziału w postępowaniu tj. oparciu decyzji na piśmie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2018 r., którego treści nie udostępniono skarżącemu oraz co do którego nie mógł się on wypowiedzieć; 6) art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 7) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. II. Przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. polegające na jego niezastosowaniu, pomimo że decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem ma jedynie charakter deklaratoryjny, wobec czego późniejsze uchylenie art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. nie mogło mieć wpływu na nabycie z mocy prawa na jego podstawie prawa własności ww. nieruchomości; 2) art. 2 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzonej z niego zasady praw słusznie nabytych poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa własności objętej wnioskiem, pomimo zaistnienia po stronie skarżącego przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. uczestnik postępowania Prezydent Miasta [...] pozostawił rozstrzygnięcie w sprawie do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu powoduje bowiem, że sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe, podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że z uwagi na odpadnięcie w toku postępowania materialnoprawnej podstawy orzekania o uwłaszczeniu uczelni z mocy prawa dalsze prowadzenie postępowania w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. W sprawie nie jest kwestionowane, że z dniem 1 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz.1668 r.). Poza sporem pozostaje również, że na mocy art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669), z powołaną datą utraciła moc ustawa z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.). W tej sytuacji usunięty został również z systemu prawnego art. 256 tej ustawy. W przepisie tym uregulowano możliwość uwłaszczenia z mocy prawa uczelni publicznych na gruntach Skarbu Państwa pozostających w dniu 1 września 2005 r. w ich użytkowaniu wieczystym, co z kolei stwierdzał wojewoda w drodze deklaratoryjnej decyzji. Istotne jest przy tym, że w przepisach obecnie obowiązującej ustawy, jak też przepisach ją wprowadzających, nie unormowano kwestii uwłaszczenia uczelni publicznych gruntami Skarbu Państwa pozostającymi w ich użytkowaniu wieczystym. Nie zawarto w nich także przepisów umożliwiających kontynuację i merytoryczne zakończenie postępowań zainicjowanych pod rządami ustawy z 27 lipca 2005 r. W konsekwencji opisanych działań legislacyjnych powstała w systemie prawnym luka powodująca, że także uczelnie publiczne, które posiadały grunty Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym w dniu 1 września 2005 r. (a więc spełniały przesłanki określone w art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r.) po 1 października 2018 r. zostały pozbawione prawnej możliwości uzyskania decyzji potwierdzającej przekształcenie owego prawa we własność, choć nastąpić to miało z mocy prawa. Natomiast legitymowanie się przez uczelnię taką decyzją jest konieczne do wykazania, że w rzeczywistości doszło do konwersji praw, a przez to także do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Uwłaszczenie ipso iure mieniem Skarbu Państwa nie następowało bowiem wyłącznie z mocy samego brzmienia normy uwłaszczeniowej – jak zdaje się sugerować skarżący - ale przy jednoczesnym spełnieniu określonych ustawą przesłanek. Spełnienie ich stwierdzał zaś w drodze decyzji administracyjnej wojewoda (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r. I OSK 2299/15, Lex nr 2490797). Tego zaś obecnie organ czynić nie może, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem uwzględnienie stanu prawnego aktualnego na datę orzekania pod kątem oceny przysługujących mu, na mocy ustawy, kompetencji do działania w danej sprawie. Tych kompetencji domniemywać organ nie może. Jedną bowiem z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa jest zasada praworządności. Oznacza ona, że organy działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (por. art. 7 Konstytucji RP). Tak też postąpił w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, który uwzględniając zaistniałą po wszczęciu postępowania zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, prowadzącą do usunięcia materialnoprawnej podstawy uwłaszczenia uczelni (art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r.), umorzył prowadzone przed nim postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Wbrew zarzutom skargi, taki sposób zakończenia postępowania przez organ jest zgodny z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje przy tym podniesiona w skardze argumentacja, że ewentualna decyzja uwłaszczeniowa miałaby charakter deklaratoryjny, a w konsekwencji, że dla ustalenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uwłaszczenia istotny był stan prawny i faktyczny na nieruchomości istniejący w dniu 1 września 2005 r. Niezależnie bowiem od tego czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej odnosi się do okoliczności faktyczno-prawnych z przeszłości musi ono znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego obowiązującym w dacie wydawania decyzji. W opisanych uwarunkowaniach stanu faktycznego i prawnego prawidłowo podjął organ zawieszone postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie, wobec złożonego wniosku, orzekł o odmowie jego ponownego zawieszenia. Z uwagi bowiem na utratę w toku postępowania mocy obowiązującej art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r., a także brak regulacji przejściowych w tym zakresie, dalsze prowadzenie postępowania w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji bez znaczenia dla prawidłowości opisanych działań organu pozostaje podniesiona w skardze argumentacja dotycząca toczącego się przed Komisją Regulacyjną ds. [...] postępowania w przedmiocie przeniesienia na rzecz Gminy [...] w [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Z podanych wyżej przyczyn Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 ustawy z 20 lutego 1997 r. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP, upatrywanych przez skarżącego w naruszeniu zasady ochrony własności i praw słusznie nabytych, czy poszanowania interesów w toku. W zaskarżonej decyzji nie rozstrzygano bowiem w ogóle kwestii własnościowych. Kwestionowane rozstrzygnięcie ma wyłącznie charakter formalny, to jest kończy prowadzone postępowanie bez rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której zostało ono zainicjowane, a więc kończy je w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Ewentualnej natomiast sprzeczności z aksjologią konstytucyjną można byłoby w tym przypadku upatrywać wyłącznie w pominięciu ustawodawczym, do jakiego doszło przy uchwalaniu ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W przepisach przejściowych i dostosowujących powołanej ustawy (art. 170 do 349) nie zawarto, choć powinno to nastąpić, regulacji zabezpieczającej interesy uczelni państwowych ubiegających się o uwłaszczenie w postępowaniach administracyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną. Jednakże nawet stwierdzenie w tym zakresie niezgodności przyjętych rozwiązań normatywnych z Konstytucją nie prowadziłoby do otwarcia administracyjnej drogi uwłaszczenia Uniwersytetu [...] na zasadach określonych w art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r., a w konsekwencji także do uznania wydanej w sprawie decyzji za prawnie wadliwą. Konieczne w tym zakresie byłoby bowiem odpowiednie działanie ustawodawcy. Wobec powyższego, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołały również podważyć podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatruje w pozbawieniu go czynnego udziału w postępowaniu poprzez oparcie decyzji Wojewody na piśmie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2018 r., którego treści Uniwersytetowi nie udostępniono i nie mógł się w tym zakresie wypowiedzieć oraz nieodniesieniu się przez organ drugiej instancji do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powołane naruszenia nie mogły jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miały i nie mogły mieć wpływu na ostateczny wynik postępowania. W sprawie kluczowy był bowiem obowiązujący w chwili orzekania stan prawny. Ten natomiast został zrekonstruowany przez organy obu instancji prawidłowo. Wydana zaś w tych uwarunkowaniach prawnych decyzja o charakterze procesowym nie mogła być inna niż podjęta. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.