I SA/Wa 1415/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 24 lutego 2020 r. nr KOX/4786/Po/19 umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,006588 części w nieruchomości gruntowej, będącej własnością m.st. Warszawy, oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], związanej z własnością lokalu mieszalnego nr [...], mieszczącym się w posadowionym na tym gruncie budynku mieszkalnym, zainicjowane wnioskiem M. M. Orzeczenie to zapadło przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Wypowiedzeniem z 16 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział M. M. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym opisanej na wstępie nieruchomości o pow. [...] m2 (w udziale wynoszącym 0,006588 części) i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nowy jej wymiar w wysokości [...] zł. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu 6 grudnia 2018 r. W terminie określonym w 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) dalej jako: "u.g.n.", M. M. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty jest nieuzasadnione i ustalenie opłaty rocznej w wysokości dotychczasowej. Zainicjowane tym wnioskiem postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło orzeczeniem z 24 lutego 2020 r. Odwołując się do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) dalej jako: "ustawa zmieniająca", organ wywodził, że postępowania w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako że zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 13 lutego 2019 r., podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. W pouczeniu Kolegium poinformowało strony, że stosownie do art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n. od orzeczenie mogą one w terminie 14 dni od jego doręczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W wyniku wniesionego przez Miasto st. Warszawa do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] sprzeciwu, wydane zostało postanowienie z 9 lipca 2021 r. sygn. akt XVI C [...] o umorzeniu postępowania. Na skutek wniesionego od tego postanowienia zażalenia Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt XXVII Cz [...] uchylił zaskarżone ww. postanowienie i odrzucił sprzeciw od orzeczenia SKO w Warszawie z 24 lutego 2020 r. nr KOX/4786/Po/19, wskazując na brak właściwości sądu powszechnego w sprawie. Pismem z 11 maja 2022 r. Miasto st. Warszawa wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. orzeczenie Kolegium, wnioskując jednocześnie o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Kwestionowanemu orzeczeniu Miasto zarzuciło naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495) przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3. art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie u.g.n. poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasadzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie ewentualnie - gdyby sąd administracyjny uznał swoją właściwość w sprawie i przywrócił termin do wniesienia skargi - o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił Miastu st. Warszawa termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wobec zwartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego uwzględnienie. Sąd administracyjny jest bowiem właściwy do jej merytorycznego rozpatrzenia, a termin do wniesienia skargi został Miastu prawomocnie przywrócony. Właściwość sądu wynika w tym przypadku przede wszystkim z braku uznania się za właściwym w sprawie przez sąd powszechny. Jak bowiem stanowi art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie art. 79 ust. 3 u.g.n. Nie rozstrzyga ono zatem co do istoty sprawy wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (gdzie w przypadku skutecznego wniesienia sprzeciwu właściwym jest sąd powszechny), ale jedynie znosi prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W konsekwencji tego - jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest ono procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.")). Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21). Stwierdzić zatem należy, że Kolegium w sposób błędny pouczyło strony o przysługującym środku odwoławczym (sprzeciwie), naruszając tym samym art. 112 i art. 9 k.p.a. Odnosząc się natomiast do istoty problemu prawnego jaki zaistniał w sprawie to sprowadza się on do kwestii interpretacji art. 4 ustawy zmieniającej. Przepis ten w ust.1 stanowi, że "jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją." W myśl natomiast ust. 2 "postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się." Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia Kolegium stanęło na stanowisku, że dla umorzenia na tej podstawie postępowania zainicjowanego złożonym w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, niezbędnym jest zaistnienie jedynie ustalonych w art. 4 ustawy zmieniającej przesłanek temporalnych tj.: wszczęcia postępowania po 5 października 2018 r. i jego niezakończenia przed 13 lutego 2019 r. (datą wejścia w życie tej ustawy). Poglądu tego, aczkolwiek prezentowanego w niektórych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok z dnia 20 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 2332/21), sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do konieczności zniesienia każdego zainicjowanego po 5 października 2018 r. postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, choć możliwość ich kontynuacji (jak też konsekwencje merytorycznego ich zakończenia) przewidział prawodawca w nowelizowanej ustawą zmieniającą ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – vide art. 21 tej ustawy. W ocenie Sądu użyty w ust. 2 art. 4 ustawy zmieniającej zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" odnieść należy zatem nie do wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczętych po 5 października 2018 r., a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (datą z jaką następuje przekształcenie w prawo własności dotychczas istniejącego prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z ustawowym przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w przywoływanym już wyżej w art. 21 ust. 1 tej ustawy przewidziano, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy zatem interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności tej ostatniej przez samorządowe kolegium odwoławcza staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku nie będzie więc dopuszczalne. Należy przy tym pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej właśnie od przysługującego udziału w tym prawie, jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po 1 stycznia 2019 r. to opłata za użytkowanie wieczyste, stanowiąca podstawę określenia opłaty przekształceniowej, pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego ze współużytkowników . W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił (a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia), czy poza przesłankami temporalnymi spełniona została również przesłanka dotycząca skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym gruntu przy ul. [...]. Obok M. M. takimi współużytkownikami wieczystymi byli zaś właściciele pozostałych lokali w budynku posadowionym na tym gruncie – na co wskazuje treść prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Bez ustalenia tej okoliczności nie sposób więc stwierdzić, czy przesłanki warunkujące umorzenie postępowania zaistniały. To zaś oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został właściwe zrekonstruowany, a tym samym skarżone orzeczenie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Naruszenie to zaś było wynikiem błędnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, prowadzącej do uznania, że dla umorzenia postępowania zagadnienie doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. nie ma znaczenia relewantnego, gdyż zakres wskazanego w tym przepisie odesłania do niezakończonych przed 13 lutego 2019 r. "postępowań, o których mowa w ust. 1" odnosi się li tylko do postępowań w przedmiocie aktualizacji opłaty wszczętych po 5 października 2018 r. Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r.