I SA/Wa 1417/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu zażalenia K. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wniosku K. M. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej- utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Z wniosku K. M. prowadzone jest postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w S., B., Z. i K., woj. l. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...]. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97§1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17 organ zobowiązany jest do ustalenia wszystkich stron postępowania. w tym przypadku stroną postępowania winni być także spadkobiercy po zmarłym J. D. (spadkobiercy po zmarłej J. M. - współwłaścicielce wraz z K. M. nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP). Organ wskazał, że niniejszej sprawie nie jest możliwe wezwanie spadkobierców po A. (J.) D., ponieważ nie został złożony do akt sprawy dowód na okoliczność jego następstwa prawnego, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że K. M. wniosła o realizację prawa do rekompensaty z nieruchomości stanowiącej współwłasność K. M. i J. M. Z akt wynika, że po zmarłej J. M. intabuluje się na podstawie uchwały Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] stycznia 1938 r. prawo własności majętności objętej whl.[...] m.in. na rzecz J.D., który zmarł [...] września 1972 r. W ocenie Ministra wyjaśnienie kwestii następstwa prawnego po zmarłym A. (J.) D. ma bezpośredni związek z prowadzeniem postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w stosunku do wszystkich stron postępowania. Tym samym wojewoda [...] prawidłowo zawiesił postępowania w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów organ odwoławczy orzekł jak sentencji postanowienia. Na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] kwietnia 2018 r. skargę wniosła K. M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez poczynienie błędnych ustaleń co do przejścia własności nieruchomości na rzecz J. H., A. N., A. K., G. M., J. D.- rzekomych spadkobierców J. M., - naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 2 i 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłowe uznanie, że osoby wymienione w uchwale Sadu Okręgowego we [...] z dnia [...] stycznia 1938 r. i z dnia [...] października 1938 r. winny być uczestnikami postępowania w sprawie, - naruszenia art. 7,8 i 12 w zw. z art. 61§ 4 kpa poprzez niedokonanie ustaleń co do kręgu, zdaniem organów I i II instancji, koniecznych uczestników postępowania, co prowadzić może do iluryzoryczności prawa do rekompensaty . W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonego postępowania oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest uzasadniona i jako taka zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych. Stan faktyczny ustalony przez organy, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku K. M. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez K. M. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda stwierdził, że K. M. wniosła o realizację prawa do rekompensaty za nieruchomość stanowiącą współwłasność K. M. i spadkobierców J. M., zaś jeden z tych spadkobierców- J. D. - nie żyje. W ocenie organów obu instancji wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe z powodu braku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Dlatego też stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 Kpa należało zawiesić postępowanie administracyjne. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przesz K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Aby odpowiedzieć, czy stanowisko organu jest prawidłowe, należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Kto jest stroną postepowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a. Przepis ten, jakkolwiek definiuje pojęcie strony to wprost nie wskazuje w sensie podmiotowym, kto jest stroną postępowania. Dopiero na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej organy orzekające, a co za tym idzie sądy, określają komu przysługuje interes prawny (lub obowiązek) w danym postępowaniu. Z przywołanej w uzasadnieniu organów obu instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/3/17 ( publik. CBOSA) wynika, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zdarzeń wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4, art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Zdaniem NSA jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej, niż jeden uprawniony. Zatem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę treść powyższej uchwały i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że interes prawny w niniejszym postępowaniu mają zatem następcy prawni K. M. oraz następcy prawni J. M. - współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, za którą to nieruchomość dochodzona jest rekompensata. Jak zauważono wyżej, obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji w stosunku do wybranych stron postępowania z pominięciem następców prawnych zmarłych uczestników postępowania, jeżeli nie znany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, organ dokonuje oceny spełnienia się przesłanek do otrzymania prawa do rekompensaty oraz za jakie nieruchomości może być przyznana. Ocena komu przysługiwało prawo do określonego składnika majątkowego na podstawie przepisów ówcześnie obowiązujących, może być dokonywane dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania. Zarzuty skargi odnoszące się do oceny skutku prawnego uchwał Sądu Okręgowego we [...] na podstawie kodeksu cywilnego austriackiego, na obecnym etapie są zatem przedwczesne i nie mogą odnieść skutku. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż organ wojewódzki zawiesił przedmiotowe postępowanie w oparciu o prawidłowa podstawę prawną art. 97§1 pkt 1 kpa tj. z powodu śmierci strony. Zdaniem sądu postępowanie organu wojewódzkiego winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A. (J.), bowiem ustalenie kręgu spadkobierców po współwłaścicielu pozostawionego mienia jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym). Wobec tego organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa możliwe jest jedynie w razie śmierci strony w toku postępowania. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy więc do właściwości organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 I 2002 r. I SA 1421/00, publ. ONSA 2003/2/64). Dlatego wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu lub jego następcach (w sytuacji gdy spadkobiercy już nie żyją) jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku złożonego przez K. M. Dodatkowo wskazać należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa - stosownie do art. 100 § 1 kpa - powinno zawierać rozstrzygnięcie o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawieszając postępowanie na zasadzie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ winien spowodować, aby przed właściwym organem lub sądem zostało wszczęte postępowanie, w którym zostanie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.07.1998 r. IV SA 341/97 LEX nr 43232). Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestionowane postanowienia Ministra z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2018r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Wskazane wyżej wady rozstrzygnięć podjętych w sprawie wniosku K. M., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w zależności od poczynionych ustaleń i ocen wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.