I SA/Wa 1423/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 745,90 (siedemset czterdzieści pięć 90/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] ustalającą na rzecz I. Z. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod pasy drogowe. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (powoływany dalej jako GDDKiA), ustalił na rzecz I. Z. odszkodowanie w wysokości [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod pasy drogowe dla realizacji celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie [...] mostu przez rzekę W. w S. wraz z ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] – etap [...] obejmujący budowę przejścia drogi krajowej nr [...] przez S. [...] z uwzględnieniem ulicy [...] jako nowego przebiegu wraz z włączeniem do drogi krajowej nr [...] oraz zobowiązał GDDKiA do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji I. Z. zakwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania. Podniosła również, iż w wyniku podziału nieruchomości pod drogę, pozostała jej część straciła na wartości, a korzystanie z niej stało się w dużej mierze utrudnione. Na skutek powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn") w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub ww. decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Operat szacunkowy natomiast sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 dalej "rozporządzenie"), zgodnie z którym przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero natomiast w przypadku gdy analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych zastosowanie ma § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 listopada 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej bez zabudowy posłużono się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W operacie wskazano, że dla obszaru objętego wyceną nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2000 r., według którego przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie określonym jako rezerwa dla przebiegu ulic i dróg układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych, bezwzględnie wymagające utrzymania wraz z projektowanymi węzłami komunikacyjnymi oraz tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej częściowo zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej niskiej intensywności określonej wysokości i procencie zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy w operacie wskazała, że na analizowanym rynku lokalnym nie występował obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Stąd też przeanalizowała również rynek nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W związku z tym do porównań przyjęto zestawienie 14 cen transakcyjnych działek budowlanych, zawartych w okresie od stycznia 2007 r. do września 2008 r. na terenie S. Zdaniem organu operat sporządzono w sposób wadliwy, bowiem dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej, jednakże korekta to powinna dotyczyć nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo takie natomiast nie może budzić wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast wyceniana nieruchomość porównana została do działek o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, kiedy w myśl zapisów studium położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną niskiej intensywności o określonej wysokości i procencie zabudowy działki oraz jako rezerwy terenu dla przebiegu dróg i ulic układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego fakt, że przedmiotowa nieruchomość według studium wykazana jest jako "teren o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną niskiej intensywności", nie ma żadnego wpływu na ukształtowany na rynku lokalnym poziom cen rynkowych dotyczących takich nieruchomości jak przedmiotowa tj. pod istniejącą zabudowę jednorodzinną budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi. Organ dokonał jedynie literalnego brzmienia pojęć "zabudowa jednorodzinna niskiej intensywności" i "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", tym bardziej, że rzeczoznawca dokonała analizy rynku lokalnego nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej domami wolnostojącymi, czyli takimi jak nieruchomość I. Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), który stanowi, iż wysokość odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, a odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Uszczegółowienie zasad ustalania wartości nieruchomości przejmowanych z mocy prawa zawiera § 36 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nakazuje w pierwszym rzędzie brać pod uwagę ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym (w niniejszym przypadku Miasta S.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował w operacie powołaną regulację § 36 ust. 2. Na str. 9 operatu znajduje się jednoznaczne stwierdzenie: "Na rynku lokalnym nie występuje obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne". Ponadto z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest [...] garażem oraz wiatą, a na rynku lokalnym brak jest obrotu podobnymi nieruchomościami zabudowanymi zgodnie z uwarunkowaniami prawnymi, rzeczoznawca określił wartość odtworzeniową nieruchomości. Tym samym oddzielnie określił wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych tj. występujących na działce składników budowlanych oraz drzew owocowych i roślin ozdobnych. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Do porównania przyjął 14 nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu analogicznym jak teren działki wycenianej tj. zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa. Przy czym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości – zabudowa jednorodzinna niskiej intensywności o określonej wysokości i procencie zabudowy działki oraz jako rezerwy terenu dla przebiegu ulic i dróg układu podstawowego oraz ścieżek rowerowych - zostało ustalone w oparciu o Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. (uchwała z dnia [...] lutego 2000 r.). Rzeczoznawca wskazał jednocześnie, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest stosunkowo dobrze rozwinięty. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że operat szacunkowy, który w niniejszej sprawie stał się podstawą ustalenia przez Wojewodę [...] odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, sporządzony został prawidłowo. Jeżeli weźmie się bowiem pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiła grunt przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, to jeśli nawet oznaczono tę zabudowę jako zabudowę o niskiej intensywności o określonej wysokości i procencie zabudowy działki - to porównanie jej z nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe wynikało właśnie z takiego ustalenia przeznaczenia terenu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Rzeczoznawca określając cenę 1 m² według zbadanych transakcji, ustalił cenę minimalną [...] zł/m², średnią [...] zł/m² oraz maksymalną [...] zł/m². Przyjęcie zatem kwoty [...] zł/m² jako wartości skorygowanej gruntu nie może być uznane za błędne wyliczenie wartości rynkowej działki, zwłaszcza w kontekście szczegółowego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę jakie czynniki korygujące i w jakim rozmiarze zostały uwzględnione przy wycenie. Takie wyliczenie wartości gruntu, ustalone zgodnie z zapisami studium, jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. Dlatego też, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma konieczności ponownego przeprowadzania postępowania odszkodowawczego przez organ pierwszej instancji. Nie można bowiem zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że operat sporządzony przez M. N. nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, a tym samym nie było podstaw aby z tego powodu uchylać decyzję Wojewody [...] i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznać zatem należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i zaskarżona decyzja jako naruszająca zarówno przepisy prawa materialnego tj. § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak i art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania podlega uchyleniu. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.