I SA/Wa 1424/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmawiającą B. L. ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 (po nowych pomiarach [...] m2) położoną we wsi Z. gm. W. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Naczelnik Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej we wsi Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność B. L., na działki o nr od [...] do [...]. W sentencji decyzji wskazano, że "działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 przewidziana pod poszerzenie ulicy oraz działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 przewidziana pod pas drogowy i drogę dojazdową, zgodnie z art. 12 ust. 5 przechodzi na własność Państwa z dniem, kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna, po czym zostanie wszczęte postępowanie zmierzające do wypłaty odszkodowania". W dniu [...] lipca 2004 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek B. L. o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 (po nowych pomiarach [...] m2) z obr. Z. Strona podniosła, że choć wskazane działki przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1989 r., to nie zostało wszczęte postępowanie zmierzające do wypłaty odszkodowania za przejęty grunt. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku B. L., decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2 położoną we wsi Z. gm. W., z uwagi na fakt, że droga, której część stanowi ww. nieruchomość nie stanowi drogi publicznej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że obowiązujący w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie przewidywał przebiegu drogi publicznej na terenie objętym podziałem oraz droga, którą tworzy działka nr [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych, jak też do kategorii publicznej drogi krajowej wojewódzkiej lub powiatowej. Natomiast w świetle obowiązujących przepisów prawnych wypłata odszkodowania może nastąpić jedynie za działki gruntu, które na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zostały wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Od powyższej decyzji B. L. wniosła odwołanie, w którym wystąpiła o uchylenie decyzji Starosty [...] oraz ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania. W odwołaniu skarżąca podniosła, że choć Starosta [...] przesądził, iż objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość (działka nr [...]) nie stanowi drogi publicznej, to nie podjął czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. w części dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa tejże nieruchomości. Zdaniem strony w obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanie prawnym doszło do skutecznego przejścia ww. działki na własność Skarbu Państwa, co uzasadnia wypłatę byłemu właścicielowi odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda [...] po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania, nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ciążący aktualnie na właściwej jednostce samorządu terytorialnego lub Skarbie Państwa obowiązek odszkodowawczy, o jakim mowa w art. 12 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności. Prawo własności przechodzi odpowiednio na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przesłanką niezbędną do przejścia prawa własności działek gruntu na rzecz wymienionych podmiotów, jest przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg publicznych na danym terenie. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg (dróg wewnętrznych np. ulice osiedlowe, place), które nie zostały ujęte w planie miejscowym — nie dojdzie do przejścia własności nowo utworzonych ulic na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1987 r. wynika, iż działka ew. nr [...] stanowi teren przeznaczony dla obiektów rzemiosła produkcyjnego (drobnej wytwórczości) i usługowego średnio uciążliwego (głównie samochodowego) na działkach prywatnych z możliwością realizacji budynku mieszkalnego przy zakładzie rzemieślniczym. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika również, że przedmiotowa nieruchomość nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Wobec braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązujących do ustalenia i wypłaty odszkodowania, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej przedmiotowa działka przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten wskazuje na grunty wydzielone pod budowę ulic, a nie dróg publicznych, w przeciwieństwie do art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na który powołał się Starosta. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3 wspomnianej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - ulica jest to "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Biorąc po uwagę ówcześnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu oraz przytoczony stan prawny zdaniem skarżącej, trzeba uznać, że działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa, a zatem odszkodowanie jest należne poprzedniemu właścicielowi na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ponadto Wojewoda [...] w żaden sposób nie odniósł się do ww. argumentacji, choć została ona przedstawiona w piśmie odwoławczym od decyzji. Zdaniem skarżącej Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję odmowną nie był konsekwentny w przyjętej argumentacji. Gdyby zgodnie z powołanym przez niego poglądem uznać, że nie doszło do przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr [...], to Wojewoda miał obowiązek podjąć określone działania z urzędu, zmierzające do usunięcia z obrotu prawnego nieważnej decyzji Naczelnika Gminy W., czy jej części. Powyższe okoliczności zostały przez Wojewodę pominięte, choć strona wskazała na nie w odwołaniu. W tej sytuacji powstaje stan, w którym skarżąca nie otrzymała należnego odszkodowania, a jednocześnie jej działka nr [...] pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, co zostało ujawnione w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącej taki stan rzeczy jest sprzeczny z ww. przepisami oraz art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja Wojewody [...] rozstrzygająca, na skutek wniesionego odwołania, o prawidłowości wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa pod drogę w oparciu o przepis art. 12 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Decyzję odmowną organ pierwszej instancji oparł na stwierdzeniu, że obowiązujący w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. nie przewidywał przebiegu drogi publicznej na terenie objętym podziałem oraz droga, którą tworzy działka nr [...], nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych, czy też do kategorii publicznej drogi krajowej wojewódzkiej oraz powiatowej. W świetle obowiązującego art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.) wypłata odszkodowania może nastąpić jedynie za działki gruntu, które na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zostały wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stwierdzić należy, że powyższa argumentacja, jako uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku byłego właściciela o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy gruntu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. umożliwiał wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w przypadku gdy proponowany podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie ust. 5 tego artykułu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg. zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału organ miał zatem obowiązek zbadać, czy proponowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydając decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w których przeznaczono działki pod drogę (pas progowy), organ administracji publicznej przesądzał o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczeniu dzielonych działek. W niniejszej sprawie Naczelnik Gminy W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. wskazał m.in., że "działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 przewidziana pod pas drogowy i drogę dojazdową, zgodnie z art. 12 ust. 5 przechodzi na własność Państwa z dniem, kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna, po czym zostanie wszczęte postępowanie zmierzające do wypłaty odszkodowania". Z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji dotychczasowemu właścicielowi zostało odjęte prawo własności gruntu przejętego pod drogę dojazdową do podzielonych nieruchomości. Jak zasadnie podniesiono w skardze, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. powoduje ten skutek, że skarżąca została pozbawiona możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich na gruncie. Przejęcie gruntu w oparciu o przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (po nowelizacji ustawy art. 10 ust. 5) było równoznaczne z wywłaszczeniem, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale nr 13/92 z dnia 29 marca 1993 r. oraz orzeczeniu K1/90 z dnia 8 maja 1990 r., OTK 1990/1/2. Natomiast art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Analogiczne uregulowania przewidywał art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązujący w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K 1/90) "wywłaszczenie w rozumieniu art. 7 Konstytucji to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę, a słuszne odszkodowanie – to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność." Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że skarżąca nabyła prawo do odszkodowania za ww. grunt przejęty na rzecz Skarbu Państwa na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. Jednakże uprawnienie do odszkodowania za przejętą (wywłaszczoną) nieruchomość nie zostało zrealizowane. W ocenie Sądu, przyznanie odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaakceptowanie odmiennego poglądu, przedstawionego przez organy orzekające w sprawie, prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej zasady konstytucyjnej zabraniającej wywłaszczania (bez względu na formę) bez słusznego odszkodowania, co w Państwie prawa nie może mieć miejsca. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie błędnie założyły, iż dla wydania rozstrzygnięcia konieczne było zbadanie, czy w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przebieg dróg publicznych, bowiem o zgodności podziału działek i ich przeznaczeniu z przedmiotowym planem rozstrzygnięto ostateczną decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1989 r. Taka ocena, co słusznie podniosła strona w skardze, byłaby dopuszczalna tylko w ramach postępowania nadzorczego. Reasumując należy stwierdzić, iż decyzje wydane zarówno przez Starostę [...] jaki i Wojewodę [...] naruszają przepis prawa materialnego, tj. powołany art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co powoduje konieczność uchylenia wymienionych decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę ewidencyjną nr [...] położonej we wsi Z. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.