I SA/Wa 1424/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika T. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] stwierdzającą, iż E. i J. małż. K. są właścicielami działki nr [...], decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości małż. K. o pow. [...] m² oraz składniki roślinne i majątkowe i decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości H. K. o pow. [...] m² oraz za składniki roślinne i majątkowe i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Naczelnik Miasta T. zarządzeniem z dnia [...] maja 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w południowo - wschodniej części miasta T. w obrębie ulic: [...] i jego podziale na działki budowlane (Dz. Urz. [...]) ustalił teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, położony w T. Następnie Naczelnik Miasta T. decyzją z dnia [...] września 1979 r. stwierdził, że J. i E. K. są właścicielami działki budowlanej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. Naczelnik Miasta T. przyznał E. i J. małż. K. odszkodowanie za teren o pow. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. Naczelnik Miasta T. przyznał H. K. odszkodowanie za teren o pow. [...] oraz za składniki majątkowe i roślinne. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Wojewódzkiego w Z., decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika T. z dnia [...] września 1979 r., z dnia [...] lutego 1980 r. i z dnia [...] kwietnia 1980 r. Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. K., wyrokiem z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt I SA 2356/01 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T.: z dnia [...] września 1979 r., z dnia [...] lutego 1980 r. i z dnia [...] kwietnia 1980 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku H. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. I SA 2356/01 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 555/07 oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 marca 2009 r. H. W. zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., natomiast pismem z dnia [...] maja 2009 r. H. W. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi H. W., wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1243/09 oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., następnie, po rozpatrzeniu wniosku H. W z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. W., jednakże powyższa skarga nie została rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do chwili obecnej (sygn. akt I SA/Wa 22/10). Pismem z dnia 17 września 2009 r. H. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wraz z wstrzymaniem wykonania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], podnosząc, iż decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ została wydana wskutek rozpatrzenia odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę lub pełnomocnika strony. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że w sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. I SA 2356/01 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r., wskazując, że braki w zebranym materiale dowodowym uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zatem nie było możliwym zbadanie kwestionowanej decyzji pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zatem, wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po przeanalizowaniu dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowego postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując, że w związku ze znaczącymi brakami w zebranym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym oraz w związku z nie zbadaniem podstaw do wydania decyzji przez Naczelnika Miasta T. koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania, mając przy tym na uwadze art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Minister Infrastruktury stwierdził, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Również Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na powyższą okoliczność i dlatego był zmuszony do uchylenia decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. bez jej merytorycznej oceny. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jeżeli organ pierwszej instancji dysponował niedostatecznym materiałem dowodowym, to skutkuje to koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/łd 108/2009, LexPolonica nr 2218922). Organ wojewódzki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. ograniczył się jedynie do przeanalizowania sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Wojewódzkiego w Z. i potwierdził zasadność podniesionych w nim argumentów, natomiast nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny zakwestionowanych decyzji w świetle przepisów stanowiących podstawę ich wydania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. prawidłowo ocenił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r., który dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Zatem mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić, aby w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco naruszył prawo. Ponadto, decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie jest obarczona żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, a zatem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. jest prawidłowa. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Obszerną skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. W. i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika T. z dnia [...] września 1979 r. stwierdzającą, iż E. i J. małż. K. są właścicielami działki nr [...], decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości małż. K., oraz składniki roślinne i majątkowe i decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości H. K. o pow. [...] m² oraz za składniki roślinne i majątkowe i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem H. W. z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na to, iż wskazana decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana wskutek rozpatrzenia odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę lub pełnomocnika strony. 5. W pierwszej kolejności stwierdzić więc należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 6. Niezależnie zaś od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. 7. Jak wynika z akt sprawy, prawidłowo Minister Infrastruktury stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. I SA 2356/01, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r., wskazując, że braki w zebranym materiale dowodowym uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zatem nie było możliwym zbadanie kwestionowanej decyzji pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zatem, wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. 8. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.