I SA/Wa 1428/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Skarbu Państwa, decyzja z [...] czerwca 2014 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] Gmina S., oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości jako działki nr [...] o powierzchni [...]ha i [...] o powierzchni [...] ha. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, ze w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki wchodziły w skład pasa drogi publicznej krajowej Nr [...] relacji: S. – K. – B. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Zarówno działka nr [...] jak i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w L. na podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] września 1992 r. w sprawie likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego w K. Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedała przedmiotowe działki S. W. umową sprzedaży z [...] sierpnia 2011 r. Rep. [...] nr [...], który jest ich właścicielem do chwili obecnej. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając decyzję naruszył przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przekazywane mienie Skarbu Państwa musi znajdować się we władaniu przejmowanej przez samorząd terytorialny jednostki organizacyjnej. Pojęcie "władanie" występujące w art. 60 zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą i nie można go oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawień władającego nad rzeczą. Sporne nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. znajdowały się we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie można zatem stwierdzić, że nieruchomości te znajdowały się we władaniu jednostki przejmowanej przez Województwo [...]. Nie została zatem spełniona obligatoryjna przesłanka nabycia mienia w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa wniosło Województwo [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że to iż sporne nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Skarbu Państwa – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w L. (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych) wyklucza możliwości ich nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 2. Naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji brak istotnych dla stron ustaleń i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że sporne nieruchomości stanowiące drogę nie znajdowały się na dzień 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Województwo [...], 3. Błąd w ustaleniach faktycznych przejętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym założeniu, że faktyczne dysponowanie mieniem (władanie nieruchomością zajętą pod drogę) przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny (Województwo [...]) nie stanowi przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podstawę materialnoprawną wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji stanowi przepis art.60 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia. 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w tym trybie jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z: 13 października 1998 r. ani w powołanym przepisie art. 60, ani w żadnym innym przepisie, zamieszczonym w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia" nie zawiera definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust.2, a także w innych przepisach tego rozdziału. To powodowało rozbieżności w orzecznictwie organów administracji publicznej załatwiających sprawy tego rodzaju jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od jednego z wyroków NSA w Warszawie, Sąd Najwyższy w wyroku z [...] grudnia 2002 r. sygn. akt [...] dokonał wykładni pojęcia "władanie", o jakim mowa w art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Władanie jest - jak wyżej zaznaczono - podstawową przesłanką zawartą również i w innych przepisach rozdziału 4 w/w ustawy zatytułowanego "Nabycie mienia" warunkującą nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego określonego w tych przepisach mienia. Odnosi się to zatem także do przepisu art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 – a także 60 ust.1 - ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie" jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222 Kc, art. 336 Kc, art. 338 Kc, art. 394 Kc). Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć zatem tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie było natomiast intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia przez jednostki samorządu terytorialnego swoiste "uwłaszczenie" najemców lub dzierżawców mienia państwowego rozumiane jako przyznanie z mocy prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej najemcy lub dzierżawcy, posiadającemu tylko obligacyjne prawo do faktycznego władania nieruchomością. Według stanowiska Sądu Najwyższego posiadanie zależne nieruchomości Skarbu Państwa wynikające z umowy najmu nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 68 ust.1 czy art. 60 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające - i tym samym nie może być przesłanką nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności tej nieruchomości w trybie powołanych przepisów. Stanowisko powyższe utrwalone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Wynika z niego wprost, że faktyczne władanie mieniem Skarbu Państwa nie prowadzi do nabycia własności tego mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Skoro według stanowiska Sądu Najwyższego nawet posiadanie zależne mienia Skarbu Państwa nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 to tym bardziej za "władanie" tym mieniem nie może być uznane posiadanie mienia bez żadnego tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że sporne działki gruntu w dniu 1 stycznia 1999 r. wchodziły w skład pasa drogi publicznej, krajowej Nr [...] relacji S. – K. – B. i stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu wówczas Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sprawowanie czynności przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, Zarząd Dróg Krajowych B., które należały do zarządcy w stosunku do drogi publicznej Nr [...], nie świadczy o tym, że czynności takie były wykonywane również na spornych działkach na datę 1 stycznia 1999 r. i, że zarządcy przysługiwał tytuł formalnoprawny do tych działek. Faktyczne władanie tymi działkami nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1999 r. do nabycia ich własności. O braku takiego tytułu świadczy również i to, że jeszcze w 2011 r. tytuł własności został zadysponowany przez Skarb Państwa poprzez sprzedaż tych działek osobie fizycznej. Ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1999 r. jaką jest władanie mieniem Skarbu Państwa przez państwową jednostkę organizacyjną nie było podstaw do wydania przez Wojewodę [...], decyzji stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję organu I instancji i odmówił skomunalizowania spornych działek gruntu na rzecz Województwa [...]. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.