I SA/Wa 1428/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółka z o.o. w S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr KKU-183/21 w przedmiocie odmowy wznowienia postepowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z 13 kwietnia 2022 r. nr KKU-183/21 po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z 11 sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z 18 grudnia 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta S., w obrębie ewid. [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0407 ha, nr [...] o pow. 0,0922 ha, nr [...] o pow. 0,0288 ha, nr [...] o pow. 0,0007 ha, nr [...] o pow. 0,0116 ha, nr [...] o pow. 0,0380 ha, nr [...] o pow. 0,0500 ha objętej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S.. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z 18 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności ww. nieruchomości. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. z siedzibą w S. wnioskiem z 11 maja 2021 r., powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa zwróciła się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie komunalizacji opisanej wyżej nieruchomości podnosząc, że w toku postępowania zostały przez gminę złożone dokumenty zawierające fałszywe informacje, a ponadto Spółka została pominięta jako strona tego postępowania pomimo figurowania w ewidencji gruntów jako władający gruntem. Wojewoda [...] postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r. odmówił wznowienia postępowania podkreślając, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, jak też osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Organ I instancji zaznaczył, że w postępowaniu komunalizacyjnym ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy, w szczególności z analizy wpisów w KW nr [...] wynika, że wpisu prawa własności Skarbu Państwa dla ww. nieruchomości dokonano przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nr [...] z 16 maja 1960 r., 27 maja 1960 r., 16 stycznia 1964 r. Wojewoda [...] odnosząc się do argumentacji Spółki, że podmiot ten powinien być uznany za stronę postępowania, ponieważ figurowała ona w ewidencji gruntów, podkreślił, że rejestr ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stwarzają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Organ zaznaczył ponadto, że w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, wydanym 13 grudnia 2013 r. Przedsiębiorstwo Remontowo-Montażowe "[...]" S.A. z siedzibą w S. ujawnione było jako władający działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zaś według stanu z dnia 27 maja 1990 r. jako władający gruntem Skarbu Państwa figurowało Przedsiębiorstwo [...] w K. - w odniesieniu do działek oznaczonych wówczas nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], natomiast - w odniesieniu do ówczesnej działki nr [...] jako władający figurował Urząd Miejski w S., Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wojewoda wskazał dodatkowo, że w postępowaniu, w którym zapadła decyzja Wojewody [...] z 18 grudnia 2014 r. organ prowadzący postępowanie posiadał w aktach sprawy dokumenty wskazujące na ujawnienie w ewidencji gruntów ww. podmiotów jako władających przedmiotową nieruchomością, a także treść umowy z 31 grudnia 1998 r. zawartej pomiędzy "[...]" S.A., a Przedsiębiorstwem [...] S.A. dotyczącej przekazania we władanie m.in. przedmiotowej nieruchomości (tj. ówczesne działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]). Dowody te jednak nie wskazywały i nie wskazują, aby wymienionym w nich podmiotom władającym gruntem przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa zarządu, własności lub współwłasności. W odniesieniu do nieruchomości objętej ww. umową o łącznej pow. 14 188 m² wydana była ponadto decyzja Wojewody [...] z 28 lutego 1995 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię [...] "[...]" w D. prawa użytkowania wieczystego gruntu, bowiem podmiot ten nie legitymował się żadnym dowodem potwierdzającym przekazanie tego gruntu w użytkowanie, czy zarząd. W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że ani dokumenty zgromadzone w postępowaniu, w którym zapadła decyzja Wojewody [...] z 18 grudnia 2014 r., ani argumenty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania (do którego nie dołączono żadnych dokumentów dotyczących ustanowienia praw lub obciążeń na przedmiotowej nieruchomości) nie wskazują, aby wnioskujące Przedsiębiorstwo w dacie komunalizacji ani obecnie, było właścicielem/współwłaścicielem objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości lub też, aby nieruchomość ta była obciążona prawem zarządu na rzecz jakiejkolwiek jednostki państwowej (w tym przedsiębiorstwa państwowego). Wskazane przez wnioskodawcę zapisy ewidencji gruntów oraz umowa przekazania władania były znane organowi w momencie orzekania, niemniej nie wynika z nich, aby Przedsiębiorstwo było właścicielem bądź współwłaścicielem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], albo aby przysługiwało mu prawo zarządu. Z tych względów decyzja nie była kierowana do podmiotu ujawnionego w ewidencji gruntów jako władający, bowiem nie przysługiwał mu status strony. Nieuznanie przez organ za stronę postępowania Przedsiębiorstwa [...] "[...]" wynika z analizy zgromadzonej dokumentacji. Zdaniem Wojewody ww. Przedsiębiorstwo nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 18 grudnia 2014 r. Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że zaistniały podstawy do odmowy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie ukształtowanym na gruncie stosowania powyższego przepisu. Wojewoda [...] podkreślił, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wznowienia postępowania w sposób dowolny (nie poparty żadnymi dokumentami) wywodzi przymiot strony postępowania, w którym zapadła ww. decyzja Wojewody [...], powołując się na treść zapisów ewidencji gruntów, które były przedmiotem wnikliwej analizy przed podjęciem decyzji. Tym samym zdaniem organu I instancji brak jest wątpliwości, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w którym zapadła ww. decyzja. Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, który określony został w art. 148 kpa, kierując się zasadą prostoty (ekonomiki) postępowania wynikającą z art. 12 kpa, Wojewoda uznał za bezzasadne prowadzenie analizy w tej materii stwierdzając, że nie została spełniona pierwsza przesłanka legitymowania się statusem strony postępowania administracyjnego przez osobę wnoszącą podanie. Spółka Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ drugiej instancji potwierdził ustalenia Wojewody [...] i podzielił ocenę przesłanek odmowy wznowienia postępowania. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 191 k.c., poprzez przyjęcie, że w skład "mienia podlegającego komunalizacji" wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem, - błąd w ustaleniach faktycznych, a to poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji, - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi strona nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w skład mienia skarżącej wchodziły stacja "trafo", opłotowanie terenu, słupy oświetleniowe betonowe, kanalizacja komunalna i burzowa, cztery wieże oświetleniowe, 2 budynki - mieszkalny i magazynowy, instalacja wodna i elektryczna, rozdzielnia N/V oraz budynek portierni. Zdaniem skarżącej, powyższe spełnia wymóg ustawowy uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego, gdyż wykazano się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Mienie skarżącej na terenie objętym komunalizacją, nierozerwalnie z nim związane i na trwale związane z gruntem, powoduje powstanie roszczenia o charakterze prawa podmiotowego, nadto pozwala być stroną wnoszącą o uchylenie decyzji komunalizacyjnej. W ocenie skarżącej ponadto wykazała ona tytuł prawny do składników mienia opisanych wyżej, poprzez znajdujące się w aktach sprawy protokół zbycia i przeniesienia, rachunek i fakturę vat oraz zeznania świadków. W tej sytuacji skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z 18 grudnia 2014 r. uznając, że skarżąca Spółka nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Na wstępie podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa lub art. 145b § 1 kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z czym w orzecznictwie podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie określonych w art. 145 § 1 kpa oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa, a także czy pochodzi od strony. Jeżeli zaś organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania stwierdzi, że żądanie wznowienia nie pochodzi od strony, wydaje wówczas, na podstawie art. 149 § 3 kpa, postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 149 § 4 kpa). Z powyższego wynika zatem, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, obowiązkiem organu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że na tym etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku. Organ bada jedynie czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z 18 grudnia 2014 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa opisanych w decyzji. Jako podstawę wznowienia skarżąca powołała art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stronami postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisu co do zasady są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot będzie stroną tego postępowania jeżeli wykaże (powołując się na dokumenty potwierdzające powoływany tytuł prawny do nieruchomości), że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego, jak również właścicieli nieruchomości sąsiednich. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Sądu – słusznie organy uznały, że skarżąca Spółka nie wykazała, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych ww. decyzją Wojewody [...] z 18 grudnia 2014 r. Z analizy akt nie wynika, aby skarżąca przedstawiła jakiegokolwiek dokument, z którego wynikałby jej tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości we wskazanej wyżej dacie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie można wywieść ze wskazywanych przez skarżącą wpisów do ewidencji gruntów, ani z umowy przekazania władania z 31 grudnia 1998 r., zawartej przez skarżącą z Kopalnią [...] "[...]" S.A. z siedzibą w D., które to dokumenty – co również podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – były znane organowi w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis art. 5 tej ustawy stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy). Oznacza to, że widniejący ww. księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w ocenie Sądu skarżąca Spółka żądając wznowienia postępowania nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości ani obecnie ani w dacie komunalizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że wnioskodawca nie może oczekiwać od organów, że będą one poszukiwać środków dowodowych na poparcie twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku, nie przedstawia ona takich środków. Również inne powoływane przez skarżącą dokumenty i okoliczności, takie jak faktury, rachunki, protokoły zbycia, przeniesienia, zasada wynikająca z art. 191 k.c. w żaden sposób nie potwierdzają, że skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych ww. decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie organy rozpoznające sprawę uznały, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 18 grudnia 2014 r., a tym samym nie ma ona legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją. Wydane w sprawie postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa są więc zgodne z prawem. Brak było tym samym podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze zasad kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organy rozpoznające sprawę w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.