I SA/Wa 1428/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2023 r. nr SKO.4000-867/2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza L. z dnia 23 stycznia 2023 r., nr GOPS-DW.4570.1305.2022. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 18 maja 2023 r. nr SKO.4000-867/2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 23 stycznia 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania P. S. dodatku węglowego. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. S. wnioskiem złożonym 5 września 2022 r. wystąpił o wypłatę dodatku węglowego na adres - [...] wskazując, że gospodarstwo domowe składa się z jednej osoby, a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilany paliwami stałymi, zgłoszony lub wpisany do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Do akt sprawy dołączono: - deklarację z 27 grudnia 2021 r. dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, z której wynika, że w budynku pod adresem [...], zainstalowany i eksploatowany jest kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa - funkcja c.o. i c.w.u; - oświadczenie z 25 listopada 2022 r., w którym wnioskodawca wskazał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, często jest w delegacji z firmy; pozostała część rodziny przebywa w innym miejscu zamieszkania, wniosek o zagospodarowanie odpadami został złożony skutecznie od października; - notatkę służbową z 27 grudnia 2022 r., na okoliczność wywiadu środowiskowego, z której wynika, że wnioskodawca pracuje w firmie, która znajduje się za granicą, ponadto prowadzi gospodarstwo rolne, mieszka sam pod wskazanym adresem [...], żona oraz dzieci mieszkają w [...], ze względu na swoją pracę przebywa pod wskazanym adresem łącznie cztery miesiące w roku; - notatkę służbową z 3 stycznia 2023 r., w której ustalono, że wnioskodawca w ewidencji podatkowej wskazał adres do korespondencji – [...]; w ewidencji o gospodarowaniu odpadami komunalnymi wraz z rodziną był zgłoszony do końca 2019 r., po raz kolejny złożył deklarację i ponownie zaczął płacić za odpady w październiku 2022 r. Burmistrza [...] decyzją z 23 stycznia 2023 r. odmówił P. S. przyznania dodatku węglowego wskazując, że przebywanie przez pewien okres pod wskazanym adresem, nie jest równoznaczne ze stałym zamieszkaniem cechującym się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego, a w szczególności nocowania, stołowania i wypoczynku po pracy. Organ stwierdził, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy nie jest lokal pod adresem [...]. P. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.) określające zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach, w tym art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 2 ust. 15 oraz art. 2 ust. 15b, 15c, 15d i 15e ustawy. SKO w [...] podkreśliło ponadto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Zatem warunkiem otrzymania dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Przy czym prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawa o dodatku węglowym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "zamieszkiwanie", ponadto żaden przepis ustawy nie wymaga też, aby do uzyskania dodatku węglowego konieczne było zameldowanie w miejscu prowadzenia gospodarstwa domowego. Zastosowanie w tym przypadku znajdą przepisy k.c., a w szczególności art. 25 k.c., który przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. SKO w [...] podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że P. S. wniosek o przyznanie dodatku węglowego z 4 września 2022 r. złożył na adres [...]. We wniosku wskazał, że gospodarstwo domowe składa się z jednej osoby, a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Z dołączonej do akt sprawy deklaracji CEEB z 27 grudnia 2021 r. również wynika, że główne źródło ciepła - kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa zainstalowane i eksploatowane jest w budynku w miejscowości [...]. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że P. S. nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku, tj. w miejscowości [...]. W dniu 1 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia faktycznego zamieszkiwania odwołującego pod ww. adresem. Z dołączonej do akt sprawy informacji z 1 grudnia 2022 r. wynika, że pod wskazanym adresem nikogo nie zastano. Furtka oraz brama były zamknięte. Natomiast podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 27 grudnia 2022 r. ustalono, że pod adresem [...] znajduje się dom jednorodzinny stanowiący własność P. S. i jego żony. Wnioskodawca pod ww. adresem mieszka sam. Jak wynika z oświadczenia strony z 25 listopada 2022 r. oraz z wywiadu środowiskowego żona oraz dzieci wnioskodawcy mieszkają w [...]. Odwołujący pracuje w firmie, która znajduje się za granicą, ponadto prowadzi gospodarstwo rolne. Ze względu na swoją pracę przebywa pod wskazanym adresem łącznie cztery miesiące w roku. Wywiad został podpisany przez P. S.. Zdaniem Kolegium, skoro wnioskodawca przebywa pod wskazanym adresem przez 4 miesiące w roku, oznacza to, że przez pozostałe 8 miesięcy w roku jego życie koncentruje się w innym miejscu, a w miejscowości [...] przebywa jedynie sporadycznie, okazjonalnie, czego nie można utożsamiać ze stałym zamieszkiwaniem. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że rodzina odwołującego, tj. żona i dzieci mieszkają za granicą, a on również pracuje za granicą. Organ zaznaczył dodatkowo, że z notatki służbowej z 3 stycznia 2023 r. wynika, że w ewidencji o gospodarowaniu odpadami komunalnymi P. S. wraz z rodziną był zgłoszony do końca 2019 r., po raz kolejny złożył deklarację i ponownie zaczął płacić za odpady w październiku 2022 r. Ponowne złożenie deklaracji nie świadczy o tym, że wnioskodawca faktycznie zamieszkuje pod ww. adresem i prowadzi tam gospodarstwo domowe. W ocenie Kolegium złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonane w październiku 2022 r. miało na celu uzyskanie dodatku węglowego.  Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem otrzymania dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku, a prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. P. S. nie zamieszkuje pod adresem [...], a tym samym nie został spełniony warunek faktycznego zamieszkiwania i gospodarowania pod adresem zamieszkania wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego SKO w [...] ustosunkowało się ponadto do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wskazując m.in., że skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 § k.p.a. Organ zaznaczył, że fakt zameldowania odwołującego pod adresem [...] i prowadzenie tam gospodarstwa rolnego nie może być utożsamiany ze stałym zamieszkiwania pod ww. adresem. Kolegium wskazało ponadto, że postanowieniem z 24 lutego 2023 r. nr [...] organ pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z 23 stycznia 2023 r. Natomiast z prezentaty zamieszczonej na wniosku o wypłatę dodatku węglowego wynika, że wniosek ten wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] 5 września 2022 r. Dołączona do odwołania faktura za prąd nie świadczy zaś o "gigantycznym zużyciu prądu w okresie grzewczym". W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji P. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji błędy proceduralne i merytoryczne oraz informacje niezgodne z faktami, wnosząc o zmianę decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy (przyznanie dodatku węglowego). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że decyzja jest wadliwa, bowiem organ nie dotrzymał wyznaczonego terminu na rozpoznanie sprawy (tj. do dnia 20 maja 2023 r.). Rozstrzygnięcie doręczone mu zostało 30 maja 2023 r., a więc po wyznaczonym terminie. W ocenie skarżącego w sprawie zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a. nastąpiło milczące załatwienie sprawy. Skarżący podkreślił, że niewydanie w ustawowym terminie przez organ decyzji odmownej w sprawie przyznania dodatku węglowego - jest w rzeczywistości milczącym przyznaniem tego dodatku przez organ. Skarżący zarzucił ponadto, że SKO w [...] wadliwie uznało, że nie jest możliwe zameldowanie i osobiste prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych ponad 10 ha, bez faktycznego przebywania w gospodarstwie. Faktycznie przebywa on pod adresem [...] z zamiarem stałego pobytu (zameldowanie stałe od 2013 r.). Zaskarżona decyzja zawiera ponadto błędy m.in. co do daty złożenia deklaracji, powołuje dokument (notatka służbowa z 3 stycznia 2023 r.), którego treści skarżący nie zna, wskazuje adres do korespondencji, którego skarżący nie podawał, a ponadto podaje błędnie, że decyzję wydał Burmistrz [...] oraz że skarżący faktycznie zamieszkuje w [...] i prowadzi tam gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest kwestia faktycznego miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez Skarżącego jako przesłanki przyznania dodatku węglowego. Zdaniem organów obu instancji Skarżący nie zamieszkuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Skarżący poza okresem 4 miesięcy w roku kiedy to mieszka w miejscowości [...] przebywa i pracuje za granicą. Jego rodzina – żona i dzieci stale zamieszkują w [...]. Złożenie przez niego deklaracji i rozpoczęcie opłat za odpady komunalne od października 2022 r. dowodzi zdaniem organu jedynie , że zostało dokonane w celu uzyskania dodatku węglowego. Skarżący zaś twierdzi, że wraz z żoną jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym znajdującej się pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W budynku tym mieszka sam, prowadzi pod wskazanym adresem gospodarstwo rolne a za granicą przybywa przez około 8 miesięcy w roku na terenie całej Unii Europejskiej w celach zarobkowych. Mając to na uwadze podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym. W myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Warunkiem przyznania dodatku węglowego jest zatem posiadanie miejsca zamieszkania i tym samym prowadzenie gospodarstwa domowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., I OW 157/22). Istotnym jest, że przy ustalaniu prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia miejsce zameldowania osoby wnioskującej o przyznanie dodatku węglowego ani kwestia posiadania przez nią tytułu prawnego do budynku, w którym osoba ta prowadzi gospodarstwo domowe. Kluczową kwestią jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Ponieważ przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania konieczne jest odwołanie się z tym zakresie do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym, nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W konsekwencji organy prowadzące postępowanie administracyjne mają obowiązek ustalenia, czy wnioskujący o wypłatę dodatku węglowego prowadzi we wskazanym we wniosku budynku gospodarstwo domowe i faktycznie tam zamieszkuje. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.) . Weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma jednakże charakter wszechstronny. Stan sprawy istotny dla uprawnienia do dodatku węglowego może być ustalony w oparciu o dostępne organowi dane, które tylko przykładowo zostały wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego (art. 2 ust. 15b u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.) Katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w sprawach nieuregulowanych u.d.w. stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), a zatem także przepisy dotyczące przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje ustalenia dotyczące miejsca zamieszkania skarżącego o informacje zawarte w protokole sporządzonym w trakcie wywiadu środowiskowego , uzyskane bezpośrednio od skarżącego. Zdaniem Sądu informacje te nie są wystarczające dla wyjaśnienia kwestii jego faktycznego miejsca zamieszkania. Organy nie wyjaśniły także sprzeczności zawartej w twierdzeniach Skarżącego, który podkreślając fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego w miejscowości [...] jednocześnie deklarował, że przez 8 miesięcy w roku pracuje poza tą miejscowością ani także nie odniosły się do zarzutów odwołania odnośnie faktycznej daty złożenia deklaracji dotyczącej odpadów komunalnych. Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nie sprostały obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Decyzje organów obu instancji zostały wydane pomimo braku jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości co do zamieszkiwania i prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego w miejscu wskazanym we wniosku. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszeń przepisów prawa tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali miejsce zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącego w 2022 r. jako dacie istotnej z punktu widzenia rozpoznania sprawy, w szczególności ponownie przeprowadzi wywiad środowiskowy w celu uzupełnienia posiadanych informacji. Ustali czy P. S. zamieszkuje także wraz z rodziną w [...], a jeśli tak to kiedy i jak długo, gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu, gdzie koncentruje się jego centrum życiowe. W tym celu organ, w razie takiej potrzeby, przeprowadzi dowody z zeznań świadków (np. sąsiadów) i dokumentów np. związanych z utrzymaniem budynku. Następnie organ ustali główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego i rodzaj stosowanego paliwa. Po przeprowadzeniu tych ustaleń organ ponownie oceni wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego i podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.