I SA/Wa 1429/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W., decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości aktualnie oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu kolejnego wniosku Prezydenta W., decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. W wyniku rozpatrzenia skargi Gminy W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 320/15, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. organ miał za zadanie ponowne rozpatrzenie wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2012 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Prezydent W. wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Ministra, gdyż w jego ocenie funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. pozbawia Gminę W. prawa własności do nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) stwierdzonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...], i tym samym stanowi o rażącym naruszeniu prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wskazał również, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] a obecnie [...]) w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła ulicy [...], a Plac [...], który to nie został wymieniony w załączniku do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. z 1986 r., Nr 36, poz. 179), jako ulica stanowiąca drogę kategorii wojewódzkiej. Następnie organ opisał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. kartę inwentaryzacyjną Nr [...] stanowiącą integralną część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., wyjaśnienia Prezydenta W. zawarte w piśmie z dnia 9 marca 2012 r., wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. (przygotowany dnia 30 października 2015 r.), wypis z rejestru gruntów, sporządzony na dzień 27 maja 1990 r. (przygotowanym dnia 24 listopada 2010 r.). Mając na uwadze rozbieżności co do oznaczenia geodezyjnego nieruchomości oraz określenia w ciągu jakiej ulicy leżała na dzień komunalizacji przedmiotowa działka Minister ustalił, że w momencie komunalizacji jak i w momencie wydawania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. w ewidencji gruntów i budynków nie widniała działka ewidencyjna nr [...], a takie oznaczenie nieruchomości obejmowała wskazana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. (vide pismo Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] marca 2016 r.). W dniu komunalizacji istniała działka nr [...], natomiast w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. sporna nieruchomość miała oznaczenie ewid. działka nr [...]. Następnie na podstawie pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., ustalił, iż wypis z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2010 r., sporządzony został zgodnie z danymi figurującymi w rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej nr [...] operatu ewidencji gruntów obrębu Plac [...] prowadzonym w latach 1969-1992 r., w którym to działka nr [...] z AM [...] wpisana była z położeniem ul. [...], w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu Plac [...], wykonanego w 1992 r. przedmiotowa działka oznaczona została jako działka nr [...] z AM [...] i w jednostce rejestrowej [...] wpisana została jako działka położona przy pl. [...]. To – zdaniem organu nadzoru- świadczy , że w operacie ewidencyjnym brak było jednoznacznego określenia położenia przedmiotowej działki. Analizując powyższe dokumenty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, na wzajemnie wykluczające się wyjaśnienia podnoszone przez Prezydenta Wrocławia w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] i niniejszym postępowaniu. W obliczu zebranych dokumentów nie pozwalają one na uznanie za wiarygodnych wyjaśnień stanowiących zmianę stanowiska przedstawionego na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. Zgromadzona dokumentacja w żaden sposób nie potwierdza, iż na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nr [...] (dz. [...]) wchodziła w skład pl. [...] (wcześniej ul. [...]). Również Zarząd Dróg i Utrzymania Mostów W. potwierdza, iż uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] maja 1987 r. zawierała jedynie wykaz ulic bez wskazania oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, na których są położone. Natomiast Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. wyjaśnił, że uznając, iż ww. uchwała Nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. objęła działkę nr [...] oparł się wyłącznie na piśmie ZDiUM W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zawarte w powyższych pismach wyjaśnienia dot. ewentualnego położenia spornej nieruchomości w ciągu pl. [...] (wcześniej ul. [...]) stanowią jedynie nie potwierdzone żadnymi dowodami domniemanie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Wobec przedstawionych wcześniej dokumentów nie można im zatem przyznać wiarygodności. Zatem mając na względzie ustalenie, iż sporna nieruchomość w dacie komunalizacji znajdowała się w ciągu ul. [...], organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz.179 ze zm.) ul. [...] w W. była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Zatem w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] prawidłowo ustalone zostało, iż przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości aktualnie oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Reasumując, organ w całości podtrzymał stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., bowiem nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji . W złożonej skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), polegające na niepełnym rozpatrzeniu materiału dowodowego i dokonaną wobec tego błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] lipca 2012r.-stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa nieruchomości aktualnie oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków m. W. obrębu Plac [...], AM [...], jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]), stanowiącej drogę gminą nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a związku z tym naruszeniu prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w kontekście wskazanego przepisu oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości aktualnie oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Prezydenta W. Również postępowanie w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993, w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości aktualnie oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) zostało wszczęte na wniosek Prezydenta W. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca wydane zostały przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Cechą każdego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jak organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest czy też nie obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem zaś postępowania nadzorczego jest konkretna decyzja, a nie sprawa. Podkreślić zatem należy, że oceną niniejszego postępowania nadzorczego pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa objęta była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2012 r. wydana w trybie nadzoru. Skoro tak, to podstawową kwestią (zagadnieniem pierwszoplanowym) było wykazanie, że wadą z art. 156 § 1 kpa dotknięta jest właśnie ta decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. w części stwierdzającej nabycie własności nieruchomości aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ( dawna działka nr [...]). Przedmiotem tego postępowania nie może być natomiast badanie czy zostały spełnione przesłanki komunalizacji tej działki w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 , poz. 191 ze zm.) w kontekście całego materiału dowodowego. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 320/15 decydujące znaczenie ma ustalenie rzeczywistego stanu prawnego spornej nieruchomości istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że działka nr [...] leży w ciągu ul. [...]. W decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...] wskazano położenie działki w ciągu ul. [...]. Również w wykazie zmian gruntowych ( rok obrachunkowy 1991 ) w stanie dotychczasowym wpisano działkę nr [...], AM-[...], ul. [...], w stanie nowym wskazano działki nr [...] i [...] , położenie ul. [...]. Zatem dokumenty sporządzone przed 1992 r. w sposób jednoznaczny wskazują , że sporna działka położona jest w ciągu ul. [...], zaliczanej w tej dacie do kategorii dróg wojewódzkich. Takim materiałem dowodowym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji desponował organ nadzoru. Co należy również podkreślić, te dokumenty zostały dostarczone organowi przez Prezydenta W. Z tych dokumentów wynika, że wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] leżała w ciągu ulicy [...] w W., która to ulica zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz.179 ze zm.) była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. To oznacza, że jako cześć drogi wojewódzkiej nie należała do terenowych organów stopnia podstawowego, a tym samym nie mogła podlegać komunalizacji. Zatem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2012 r. w świetle materiału dowodowego i motywów podanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r. miała uzasadnione podstawy. Tym samym nie są zasadne zarzuty skargi, które w istocie sprowadzają się do odmiennej oceny materiału dowodowego. Z całości materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zostały sporządzone również dokumenty, wskazujące że działka nr [...] ( odpowiadająca działce nr [...]) położona jest przy pl. [...] ( dawnym [...]). Wskazywanie przez Prezydenta W. różnego położenia działki nr [...] ( aktualnie nr [...]) raz określając jej położenia jako ulica [...], innym razem wskazując jej położenie jako pl. [...], świadczą o braku spójności dokumentów geodezyjnych dotyczących spornej działki. Również ta okoliczność przemawia za odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., gdyż jak już podkreślono wyżej, pojęcie rażącego naruszenia prawa oznacza oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu. Reasumując, w ocenie sądu, słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, iż organy prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa, a w związku z tym prawidłowo uznał, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami) orzekł jak w wyroku.