I SA/Wa 1430/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie prawa wykonywania zawodu lekarza oddala skargę. Prezydium Naczelnej Rady Lekakrskiej uchwałą z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] odmawiającą przyznania ograniczonego prawa wykonywania zawodu, wpisania na listę członków oraz wpisu do rejestru [...] Izby Lekarskiej – lekarzowi Z. B. Z ustaleń organów orzekających wynika następujący stan sprawy: Z. B. wystąpił w dniu [...] listopada 2004 r. do Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej o przyznanie ograniczonego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisanie na listę członków oraz dokonanie wpisu do rejestru [...] Izby Lekarskiej. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynikało, iż ukończył on Wyższą Szkołę Nauk Medycznych w A. (w Chińskiej Republice Ludowej) i uzyskał dyplom uznany w dniu [...] grudnia 2001 r. przez [...] Akademię Medyczną w K. za równoważny z dyplomem i tytułem zawodowym lekarza w Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r. Z. B. został uznany za obywatela polskiego. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2005 r. Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej negatywnie rozpatrzyła powyższy wniosek. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że nostryfikacja dyplomu nie uprawniała Z. B. do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie naszego kraju, gdyż do podjęcia wykonywania zawodu lekarza na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest ponadto uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza od właściwej okręgowej izby lekarskiej. Pomimo braku prawa wykonywania zawodu lekarza wnioskodawca udzielał świadczeń zdrowotnych w prowadzonej przez siebie Klinice [...] w J. Na folderach informacyjnych reklamował działalność swojej firmy oferującej różnego rodzaju świadczenia zdrowotne, nie informując potencjalnych pacjentów, iż nie posiadał prawa wykonywania zawodu lekarza na terenie naszego kraju. Ponadto bezprawnie używał także nazwy: "Klinika [...]", pomimo iż jego działalność była zarejestrowana w ewidencji działalności gospodarczej pod nazwą P. "[...]". Posługując się nazwą "klinika" Z. B. wprowadzał pacjentów w błąd, co do statusu firmy. Wywoływało to błędne przekonanie, iż zakład prowadzony był na podstawie przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, co miało budować zaufanie do prowadzonej firmy. Pismem z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] Z. B. został wezwany przez [...] Izbę Lekarską do usunięcia dostrzeżonych naruszeń prawa, tj. posługiwania się tytułem lekarza medycyny bez posiadania stosownych uprawnień oraz bezprawnego posługiwania się nazwą Klinika [...]. W piśmie [...] Izba Lekarska pouczyła także adresata, na czym polega udzielanie świadczeń zdrowotnych i że jest ono zastrzeżone wyłącznie dla lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu na terenie RP. Wezwanie do zaprzestania naruszania prawa okazało się bezskuteczne, gdyż Z. B. w swej klinice nadal udzielał świadczeń zdrowotnych polegających w szczególności na diagnostyce i leczeniu, w tym stosowaniu akupunktury oraz leczenia ziołami. Pismem z dnia [...] października 2000 r., nr [...][...] Izba Lekarska zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w B. o popełnieniu przez Z. B. przestępstwa z art. 58 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 z późn. zm.) polegającego na udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień. Sąd Rejonowy w B. uznał Z. B. winnym zarzucanego mu czynu i wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...] K [...] skazał na karę 8 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na 3 lata, 3.000 zł grzywny oraz zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług medycznych na okres dwóch lat (powyższy wyrok w dacie podjęcia uchwały był nieprawomocny). Z. B. oświadczył podczas spotkania z Komisją Etyki [...] Izby Lekarskiej w dniu [...] grudnia 2004 r., iż nadal prowadzi swą działalność medyczną i nie ma zamiaru z niej zrezygnować, ponieważ musi utrzymać rodzinę. Okręgowa Rada Lekarska, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm.) przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza, w tym ograniczone prawo wykonywania zawodu lekarza, osobie, która oprócz spełnienia wymagań zawodowych określonych w ustawie, wykazuje nienaganną postawę etyczną. W świetle przedstawionego stanu faktycznego organ uznał, że Z. B. nie spełniał warunku nienagannej postawy etycznej, bowiem świadczył od wielu lat usługi medyczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie posiadając prawa wykonywania zawodu lekarza i nie przerywając tego procederu nawet w obliczu toczącego się postępowania karnego oraz w związku z wnioskiem o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza złożonym w [...] Izbie Lekarskiej. Od powyższej uchwały Z. B. wniósł odwołanie, w którym wystąpił o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 10 § 1, 75, 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie istotnych dla sprawy dowodów, błędne ustalenie stanu faktycznego, przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz nie informowanie strony o dokonywanych czynnościach w postępowaniu. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, po zapoznaniu się dokumentacją zebraną w sprawie oraz uzasadnieniem uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2005 r., uznało argumentację organu I instancji za słuszną i utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że w ustalonym stanie faktycznym Okręgowa Rada Lekarska słusznie stwierdziła, iż naruszony został art. 58 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, bowiem przed zastosowaniem "działań paramedycznych" (jak określa akupunkturę zainteresowany) lekarz musi dokonać rozpoznania choroby i zastosować, aby nie szkodzić pacjentowi, odpowiednie "działania paramedyczne" lub zapisać stosowną kurację ziołami. Powyższe polega na "rozpoznaniu choroby i jej leczeniu", co wypełnia dyspozycję art. 58 powołanej ustawy. Uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] maja 2005 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie istotnych przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 75, 77 § 1 k.p.a. poprzez: 1) dowolne i nie poparte żadnymi dowodami ustalenie, iż działalność skarżącego stanowi udzielanie świadczeń medycznych, a w tym zakresie podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, gdyż Naczelna Rada Lekarska nie jest podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wypełnienia znamion wykroczenia z przepisu art. 58 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, albowiem kognicja w tym zakresie przysługuje sądom powszechnym, 2) brak uzasadnienia wydanej uchwały i nie wskazanie przesłanek do odmowy dokonania wpisu na listę lekarzy poza ogólnikowym stwierdzeniem rzekomego naruszenia przez skarżącego przepisu art. 58 ustawy o zawodzie lekarza, oraz z powodu ustalenia, iż wobec odwołującego toczy się postępowanie karne zakończone nieprawomocnym wyrokiem skazującym, a w konsekwencji naruszenie art. 43 ust. 3 Konstytucji RP, 3) przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na dowolnym przyjęciu, iż skarżący nie spełniał przesłanek warunkujących udzielenie mu prawa do wykonywania zawodu i wydanie decyzji bez podstawy prawnej skutkujące jej nieważnością, co powodowało odmowę przyznania prawa do wykonywania zawodu z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodzie lekarza, 4) błędne ustalenie, iż odwołujący w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej bezprawnie używał nazwy Klinika [...], pomimo iż jego działalność zarejestrowana pod nazwą P. [...], oraz wykroczenie w tym zakresie poza zakres kompetencji decyzyjnej przyznanej przez przepisy ustawy o z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich, jak również nie zamieszczenie w decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na przyjęcie takiego poglądu, 5) nieprzeprowadzenie dowodów pozwalających na przyjęcie, iż odwołujący udzielał świadczeń zdrowotnych, gdy odwołujący wykonywał usługi akupunktury, nie będące tymi świadczeniami, a w konsekwencji dowolne ustalenie, iż odwołujący udzielał świadczeń medycznych. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Naczelna Izba Lekarska wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do najistotniejszych zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) działalność zawodowa lekarzy została zakwalifikowana do działalności regulowanej. Jest to działalność gospodarcza, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa. Uzależnia się prowadzenie tej działalności od uzyskania konstytutywnego wpisu do rejestru prowadzonego przez właściwy dla określonego zawodu i korporacji organ sprawujący nadzór. Naczelna Izba lekarska nie zgodziła się z argumentacją strony, że akupunktura nie stanowi świadczenia medycznego i jest działalnością paramedyczną, a nie świadczeniem zdrowotnym. Organ podkreślił, że przed zastosowaniem akupunktury lekarz musi dokonać rozpoznania choroby i zastosować, aby nie szkodzić pacjentowi, odpowiednie leczenie ("działanie paramedyczne") lub zapisać leki (stosowną kurację ziołami), co wyczerpuje znamiona przepisu art. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zasady i warunki wykonywania zawodu lekarza określa ustawa z dnia z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy okręgowa rada lekarska przyznaje, z zastrzeżeniem ust. 2-3 oraz art. 5a i 5b (nie mających zastosowania w niniejszej sprawie), prawo wykonywania zawodu lekarza albo prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty osobie, która: 1) jest obywatelem polskim lub obywatelem innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 2) posiada: a) dyplom lekarza lub lekarza dentysty wydany przez polską szkołę wyższą, lub b) dyplom lub inne dokumenty poświadczające formalne kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty, wydane przez inne niż Rzeczpospolita Polska państwo członkowskie Unii Europejskiej, wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 6b, lub c) dyplom lekarza lub lekarza dentysty wydany przez inne państwo niż państwo członkowskie Unii Europejskiej, pod warunkiem że dyplom został uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny zgodnie z odrębnymi przepisami, 3) posiada pełną zdolność do czynności prawnych, 4) posiada stan zdrowia pozwalający na wykonywanie zawodu lekarza lub lekarza dentysty, 5) wykazuje nienaganną postawę etyczną. W świetle art. 6 ust. 3 tej ustawy, w celu uzyskania ograniczonego prawa wykonywania zawodu, lekarz, lekarz dentysta przedstawia okręgowej radzie lekarskiej, na obszarze której zamierza odbyć staż podyplomowy, dokumenty stwierdzające spełnienie wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) lub c) oraz pkt 4 i 5. Jak wynika z akt administracyjnych Z. B. jest obywatelem polskim oraz legitymuje się dyplomem lekarza wydanym przez inne państwo i uznanym za równoważny z dyplomem i tytułem zawodowym lekarza w Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskał zaświadczenie lekarskie z dnia [...] września 2004 r. stwierdzające, że posiada stan zdrowia pozwalający na wykonywanie zawodu lekarza. Pismem z dnia z dnia [...] września 2004 r. oświadczył, że posiada pełną zdolność do czynności prawnych. Należało zatem przyjąć, iż skarżący spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy warunkujące przyznanie wnioskowanego ograniczonego prawa wykonywania zawodu lekarza. W sprawie sporną i najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcią jest ustalenie, czy Z. B. spełnia również obligatoryjną przesłankę z art. 5 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Należy mieć bowiem na względzie, że oprócz dopełnienia przez ubiegającego się o nadanie uprawnień zawodowych ustawowych warunków formalnych, koniecznym jest aby wnioskodawca wykazał się nienaganną postawa etyczną. Taką postawą, która daje gwarancję należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego. W ocenie Sądu materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach sprawy pozwalał organom orzekającym uznać, iż skarżący nie legitymuje się właściwą postawą etyczną. Z dołączonej bowiem do wniosku o nadanie uprawnień zawodowych informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego wynikało, że Z. B. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...] K [...] został skazany za przestępstwa skarbowe na karę grzywny, naprawienie szkody, pozbawienia wolności na 2 lata w zawieszeniu wykonania kary na 5 lat. Ponadto Prokuratura Rejonową w B. postawiła Z. B. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 58 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 z późn. zm.) polegającego na udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień. Na dzień orzekania przez Naczelną Izbę Lekarska Sąd Rejonowy w B. nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...] K [...] skazał wymienionego na karę 8 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na 3 lata, 3.000 zł grzywny oraz zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług medycznych na okres dwóch lat. Ww. wyrok, choć nieprawomocny, tylko utwierdzał organy orzekające w przekonaniu, iż wnioskodawca pozostaje w konflikcie z prawem. W szczególności, że prowadzi indywidualną praktykę lekarską nie posiadając prawa wykonywania zawodu oraz bez uzyskania wymaganego wpisu w rejestrze indywidualnych praktyk prowadzonym przez właściwą okręgową izbę lekarską, do czego obliguje art. 50 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.). W materiale aktowym ponadto zamieszczono folder reklamowy, z którego treści wynika, że Z. B. posługuje się tytułem lekarza medycyny oraz prowadzi "Klinikę [...] w J.". Dodatkowo z pisma lekarza A. K. z dnia [...] września 2000 r. wynika, iż na podstawie przeprowadzonych przez nią badań lekarskich pacjentki po zabiegu akupunktury, wymieniona stwierdziła pogorszenie jej stanu zdrowia na skutek popełnienia przez skarżącego "widocznego błędu fachowego". Okoliczności w tym piśmie wskazane stały się podstawą podjęcia dalszych działań przez Okręgowa Izbę Lekarska [...] Izby Lekarskiej. Wbrew zatem zarzutom skargi, odmowne dla skarżącego rozstrzygnięcie zostało oparte na należycie zgromadzonym i właściwie ocenionym materiale dowodowym, co w ocenie Sądu, nie daje podstaw do stawiania zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, iż w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, okręgowa rada lekarska sprawuje nadzór nad m.in. indywidualnymi praktykami lekarskimi. Wymieniony organ jest podmiotem, który w ramach przyznanych ustawowo uprawnień nadzorczych i kontrolnych, jest władny badać z urzędu czy nie doszło do naruszenia przepisów karnych wymienionej ustawy i zawiadamiać o fakcie popełnienia wykroczeń czy przestępstw organy ścigania. Strona bezsprzecznie ma rację, że orzekanie w tym przedmiocie należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych. Jednakże podniesiona przez organy orzekające argumentacja naruszenia przepisów art. 58 powołanej ustawy, nie ma na celu przesądzenia o popełnieniu przez skarżącego przestępstwa, w ślad za nieprawomocnym wyrokiem sądowym, a jedynie wskazuje na okoliczności świadczące o nieetycznej postawie osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień zawodowych. Zatem stwierdzenie, że rozstrzygnięcie oparto na nieprawomocnym wyroku sądu należało uznać za chybione. Ponadto należy stwierdzić, co zostało dostrzeżone w skardze, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej sprowadza się do zaakceptowania poglądu prezentowanego w uzasadnieniu orzeczenia organu I instancji oraz podkreśleniu argumentacji świadczącej o naruszeniu przez skarżącego art. 58 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Natomiast organ nie powołał przepisu materialnoprawnego, na którym oparto rozstrzygnięcia – art. 5 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, co czyni uchwałę wadliwą. Jednakże fakt ten nie stanowi przesłanki do uchylenia orzeczenia, bowiem naruszenie prawa nie nastąpiło w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.