I SA/Wa 1431/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 2023 r., nr KOC/2093/Op/23, wydaną po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej też jako Wnioskodawca lub Skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 marca 2023 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup lodówki. Jak wynika z akt sprawy, A. R. w dniu [...] lutego 2023 r. skierował do Prezydenta Miasta st. Warszawy wniosek o przyznanie pomocy finansowej w kwocie 500,00 zł na zakup nowej lodówki. Swoje żądanie Wnioskodawca motywował wskazując, że otrzymana wcześniej kwota 1.000,00 zł przyzna mu decyzją z dnia 7 października 2022 r. jest niewystarczająca z uwagi na brak korzystnych ofert w ramach wyprzedaży w styczniu 2023 r. oraz podwyżki cen nowego sprzętu. Wnioskodawca argumentował też, że zamierza nabyć lodówkę energooszczędną i ekologiczną. Organ pierwszej instancji, w celu rozpatrzenia wniosku w dniu [...] lutego 2023 r. dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ustalił, że Wnioskodawca nie wykazuje dochodu i pozostaje zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskodawca ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do dnia [...] lipca 2022 r., przy czym – jak zadeklarował – zaskarżył wydaną w tym przedmiocie decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, jednak odmówił wskazania na jakim etapie znajduje się postępowanie odwoławcze. Z tego względu organ pierwszej instancji wystąpił o udzielenie informacji do Sądu i w ten sposób ustalił, że Wnioskodawca jest pod stałą opieką poradni zdrowia [...] przy ul. [...], w [...]. Wnioskodawca odmówił też udzielania informacji o kosztach utrzymania lokalu, dlatego na podstawie pisma administracji nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił, że opłata za lokal w luty wyniosła 413,00 zł, a dopłata do rozliczenia wody 63,00 zł. Decyzją z dnia 2 marca 2023 r., organ pierwszej instancji odmówił Wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup lodówki. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 16 września 2022 r. Wnioskodawca zażądał udzielenia pomocy finansowej w kwocie 1.000,00 zł na zakup, wniesienie i transport lodówki, który to wniosek został pozytywnie rozpatrzony decyzją z dnia 7 października 2022 r. jednak jej zakupu miał dokonać w terminie późniejszym. Wnioskodawca był informowany o tym, że w cenie 1.000,00 zł dostępny był szeroki wybór lodówek, stąd odkładanie decyzji o zakupie sprzętu, a w konsekwencji wzrost cen, nie może prowadzić do przyznania dodatkowych środków. Organ pierwszej instancji podkreślił też, że ze względu na długotrwałe bezrobocie i chorobę Wnioskodawca był wspierany licznymi świadczeniami z pomocy społecznej w szczególności otrzymał szereg zasiłków celowych, których łączna wysokość w marcu 2023 r. wyniosła 906,09 zł, przy średniej miesięcznej wysokości świadczenie na jedną osobę w kwocie 96,00 zł. Ponadto czteroma decyzjami z dnia 2 marca 2013 r. Wnioskodawcy przyznano z urzędu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku stałego w marcu 2023 r. w kwocie 388,00 zł. Wnioskodawca w dniu 27 marca 2023 r. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że przy jej wydaniu nie uwzględniono w dostatecznym stopniu realiów rynkowych w zakresie cen sprzętów AGD. Odwołujący wskazał, że już w dacie przyznania mu kwoty 1.000,00 zł na zakup lodówki była niewystarczająca na wybrany sprzęt, stąd zmuszony był oczekiwać na sezonową wyprzedaż zimową. Nadto zarzucił, że przedstawione mu ulotki z informacjami handlowymi o cenach nowego sprzętu były zebrane bez weryfikacji ofert. W ocenie odwołującego przyznawana kwota 1.000,00 zł nie jest wystarczająca do zakupu lodówki, która spełniałaby jego oczekiwania, w tym związane z ochroną środowiska i oszczędnym wykorzystaniem energii elektrycznej. Decyzją powołaną na wstępie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu argumentowało, że choć niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa odwołującego jest trudna, to pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, tzn. uzupełniający środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium przyjęło, że Skarżący spełnia kryteria określone w art. 7 ustawy o pomocy społecznej warunkujące udzielenie wsparcia, gdyż jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kształtował się poniżej kryterium dochodowego, co uprawnia do ubiegania się o zasiłek celowy na zasadach określonych w art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy, zwróciło natomiast uwagę na uznaniowy charakter decyzja wydawana na tej podstawie. Dalej SKO wyjaśniło, że zakup podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego jakim jest lodówka, może być zakwalifikowany jako przypadek szczególnie uzasadniony objęty wsparciem pomocy społecznej. Przyjęło też, że organ pierwszej instancji wystarczająco przedstawił wydatkowanie środków pieniężnych w marcu 2023 r. wskazując, że Wnioskodawca systematycznie otrzymuje pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych i pomoc rzeczową w formie dożywania (talony), a więc w miarę możliwości uzyskuje wsparcie w trudnej sytuacji życiowej. Jednak jak zaznaczyło SKO pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż Wnioskodawca ma możliwość zakupu lodówki na potrzeby swojego gospodarstwa domowego w kwocie 1.000,00 zł. Okoliczność, iż nie będzie to model w pełni odpowiadający jego oczekiwaniom nie stanowi uzasadnienia dla zwiększenia kwoty zasiłku celowego przyznanego na ten cel. W dniu 19 czerwca 2023 r. wpłynęła skarga na decyzję Kolegium skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie Skarżący pismem z dnia 13 lipca uzupełnił złożoną wcześniej skargę podnosząc w nim, że pracownicy socjalni od wielu lat oszukują, tworząc nieistniejące fakty na temat Skarżącego. W ocenie Skarżącego twierdzenia formułowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie mają odniesienia do jego sytuacji, którą w obszerny sposób zrelacjonował w dalszej części pism. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny wówczas, gdy stwierdzi, że narusza on przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też narusza przepis prawa dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przechodząc do istoty sprawy trzeba by przypomnieć, że warunki przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz ich rodzaje określone są przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej też jako u.p.s. lub ustawa). Jednym z takich świadczeń jest oczekiwany przez Skarżącego zasiłek celowy, który zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja wydawana w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, iż może być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej doprecyzowuje bowiem zasady jakie winny być uwzględnione przy udzielaniu świadczeń osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 u.p.s., że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie sposób jest również pominąć tego, że zgodnie z art. 2 ust. 1 tej u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie może zatem służyć jako stałe źródło środków utrzymania i zastępować samodzielnej aktywności osób uprawnionych do świadczeń w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Tego rodzaju pomoc, jako pochodząca ze środków publicznych winna być przyznawana doraźnie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych m.in. z bezrobociem i koniecznością poszukiwania pracy czy z orzeczonymi przeciwwskazaniami do wykonywania określonego rodzaju pracy w związku z ustalonym stopniem niepełnosprawności, a nie polegać na stałym zapewnianiu środków utrzymania. Takie zapatrywanie znajduje potwierdzenie chociażby w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 2001, nr 8, poz. 252), gdzie wskazuje się, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Zaś co do samego zasiłku celowego, to należy podkreślić, że zalicza się on do fakultatywnych form pomocy społecznej, a zatem w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres stale udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania wynikającego z przepisu art. 11 jest na tyle istotne, że w przeciwnym wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych (Komentarz do art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej). Z tych względów Sąd stwierdza, że słuszne było zaprezentowane w rozpoznawanej sprawie stanowisko organu, że nie miał on obowiązku przyznania Skarżącemu zasiłku celowego w wysokości przez niego oczekiwanej. Organ zasadnie wskazał, że okoliczność posiadania ograniczonych środków publicznych na pokrycie potrzeb pomocy społecznej czyni koniecznym takie nimi gospodarowanie, które umożliwi udzielenie takiej pomocy wszystkim uprawnionym. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi, bowiem nie może dać więcej, niż posiada. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, determinują treść rozstrzygnięcia. Zważyć także należy, że organ pomocy społecznej zaspokaja potrzeby również innych osób. Wobec tego nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań w pełnym zakresie, również nie każde żądanie skarżącego może być zaspokojone przez organ, tym bardziej, że skarżący objęty jest stałą pomocą w różnych formach. Zatem organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących koniecznego wsparcia finansowego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że żadne przepisy nie zobowiązują organu przy rozstrzyganiu jednostkowej sprawy z zakresu prawa pomocy do udowadniania kosztów związanych ze swoją działalnością. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem poprzez zbadanie czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, sformułowane jako kryteria ustawowe wynikające z powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Za prawidłowym rozstrzygnięciem organu przemawia również fakt regularnego korzystania przez skarżącego z pomocy ośrodka przyznawanej skarżącemu w formie różnych zasiłków. Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę, że Skarżący wydaną wcześniej przez Prezydenta decyzją z dnia 7 października 2022 r. otrzymał już zasiłek celowy na zakup lodówki w wysokości 1.000,00 zł. Słusznie skonstatowało Kolegium, że choć zakup lodówki może być potraktowany jako bieżąca, pilna potrzeba, która w przypadku braku własnych środków, może być sfinansowane ze środków pochodzących z pomocy społecznej. Nie ma jednak racjonalnych podstaw, ażeby przyznać Skarżącemu dodatkowe środki na ten cel, by mógł on nabyć dokładnie taki model niezbędnego sprzętu AGD, który będzie odpowiadał jego oczekiwaniom. Tu podkreślić warto, że ustawa o pomocy społecznej zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek zaspokajania w pełni oczekiwanych przez te osoby potrzeb i obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Osoby korzystające z pomocy winny bowiem przede wszystkim we własnym zakresie czynić starania w celu zapewnienia sobie bytu. Nadto odmowa przyznania wnioskowanej pomocy jest uzasadniona również z uwagi na zakres i systematyczność uzyskiwanej przez skarżącego pomocy. Fakt, że otrzymywane świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego, nie stwarza po stronie organu obowiązku pełnego zaspokojenia potrzeb skarżącego w wysokości przez niego oczekiwanej, bowiem świadczenia z pomocy społecznej mają charakterem subsydiarny. Skarżący winien wykazać aktywność w poszukiwaniu źródeł dochodów i nie może ograniczać się do roszczeniowej postawy wobec instytucji opieki społecznej, żądając dostarczania mu środków utrzymania. W ocenie Sądu roszczenia skarżącego wynikają z jego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić skarżącemu zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący regularnie objęty jest udzielaną pomocą społeczną. Tymczasem zadaniem pomocy społecznej nie jest przejęcie osób korzystających z pomocy na całkowite utrzymanie gminy. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo wyważyły interes społeczny i słuszny interes obywateli wypływający z treści art. 7 kpa i w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości wyższej niż przyznana kwestionowaną decyzją. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, co oznacza, że decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa ani przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem ograniczoną wysokość środków budżetowych pozostających w dyspozycji organu w kwietniu 2022 r., należy uznać za wiarygodną, albowiem faktem powszechnie znanym jest, że świadczenia są rozdzielane przy powszechnie znanym niedoborze środków, a w myśl art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Ponadto na akceptację takiego stanowiska organu ma również wpływ fakt, że skarżący regularnie korzysta z różnych form pomocy społecznej, co wynika z materiału aktowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a