I SA/Wa 1432/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o. o. w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz "S." Sp. z o. o. w B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Spółki "S." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej skarżący), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., l.dz. [...], o odmowie wydania pozwolenia na prace związane z budową obiektu hotelowego na działkach geodezyjnych nr ew. [...] i [...], u zbiegu ul. [...] i [...] w B., w bloku zabudowy w granicach ulic: [...] – [...] – [...] – [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., z dnia [...] września 1987 r., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., nie pozwolił na prace związane z budową obiektu hotelowego na działkach geodezyjnych nr ew. [...] i [...], u zbiegu ul. [...] i [...] w B., w oparciu o przedstawiony projekt architektoniczny planowanej inwestycji, który zakłada budowę [...]-kondygnacyjnego budynku usługowego o wysokości przekraczającej [...] m. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa inwestycja miałaby zostać zrealizowana w kwartale zabudowy w granicach ulic: [...]-[...]-[...]-[...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., z dnia [...] września 1987 r. Ponadto przedmiotowy teren chronionym jest wpisem do rejestru zabytku pod numerem [...], w szerszym, historycznym układzie urbanistycznym Miasta B., na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 1970 r. Skarżąca wniosła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji brak rozpoznania faktycznego sprawy oraz powołując się na zapis aktu notarialnego zakupu ww. terenu, naruszenie konstytucyjnego prawa własności. Minister uzasadniając podtrzymanie odmowy zezwolenia na rozpoczęcie prac budowlanych, wskazał że układ urbanistyczny średniowiecznego Miasta B., został uznany za zabytek i wpisany do rejestru zabytków, z uwagi na jego znaczną wartość historyczną jako że jest to miasto lokowane na prawie magdeburskim, położone przy [...], na planie owalnym o szachulcowym układzie ulic, ośrodkiem prostokątny rynek. Dodatkowo wyodrębniono kolejnym wpisem do ww. rejestru, dwa bloki zabudowy, w tym omawiany teren w granicach ulic: [...] – [...] – [...] – [...], wskazując na jego szczególną wartość z uwagi na udokumentowanie rozwoju budownictwa miejskiego na terenie [...]. Omawiany kwartał, znajduje się w obszarze o zwartej, III-IV kondygnacyjnej, zabudowie z wąskimi ciągami uliczek, co charakteryzuje dawny miejski układ urbanistyczny. Omawiany obszar został ujęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską w B., Uchwałą [...] z dnia [...] października 2004 r., jako strefa "UM" - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej, w tym przedmiotowy kwartał "[...]" jest również wyodrębniony strefą "A" w zapisie art. 20 ust. 1 i 3 ww. planu, wskazującym na jego szczególną ochronę przez organy konserwatorskie. Przedmiotowy teren, znajdując się w śródmieściu B. został w ww. planie objęty strefą "R1" tj. obszarem wymagającym rewitalizacji, której cele, określone w art. 32 ust. 3 i 4, obejmują: zachowanie, odnową i rozwijanie istniejących układów urbanistycznych oraz poprawę krajobrazu miasta i uwzględnienie wymagań ochrony zabytków. Ponadto w odniesieniu do przedmiotowej sprawy zalecono: dla terenów pozbawionych zabudowy a uprzednio zabudowanych, nowe obiekty wzdłuż ulic projektować w układzie zbliżonym do pierwotnego, dążąc do jak najwierniejszego odtworzenia historycznego układu urbanistycznego całego kwartału. Z analizy całości akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w związku z wnioskiem inwestora z dnia 31 sierpnia 2007 r. i złożeniem koncepcji projektowej inwestycji, przedstawił skarżącemu swoje wytyczne konserwatorskie w piśmie z dnia 26 września 2007 roku. W ww. piśmie wskazano, że ze stanowiska konserwatorskiego: konieczna jest zmian wysokości nowoprojektowanego obiektu, tj. do maksymalnie czterech kondygnacji powyżej poziomu terenu. Jednakże w złożonym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie prac związanych z budową hotelu w omawianej lokalizacji, powyższe wytyczne konserwatorskie nie zostały uwzględnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie sformułował swoje stanowisko, wskazując na aspekty faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przedłożonego projektu planowanej inwestycji, podkreślając , że po wprowadzeniu w projekcie zmiany polegającej na obniżeniu wysokości budynku, realizacja przedmiotowej inwestycji byłaby możliwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że przytoczone, jako analogiczne do projektu inwestycji dominanty, pobliskie budynki przy rynku i budynek kościelny, nie są elementami zawężonego obszaru zabudowy wpisanego do rejestru pod numerem [...], której układ jest szczególnie chroniony. Z tego samego powodu, wyłączenie zabytkowego kwartału, jako strefy "A", ma podstawowe znaczenie w odniesieniu do ogólnych ustaleń dla strefy "UM" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pozostawiając merytoryczne decyzje w kompetencjach organów ochrony konserwatorskiej. Należy także podkreślić, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wypowiedział się negatywnie, ani w sprawie konieczności zabudowania luki w pierzejach ulic [...] i [...], ani odnośnie walorów architektonicznych projektowanego budynku. Organ należy wskazać, że zawarta w planie zagospodarowania przestrzennego, wysokość zabudowy "05" (wysokość obiektu max. 20 m) dla strefy "UM", jest określeniem górnej granicy tej zabudowy, a nie narzuceniem stosowania wyłącznie takiego parametru, w celu zróżnicowania wysokości budynków w granicach tego obszaru. W tym kontekście podkreślenia wymaga fakt, że ww. parametr został zapisany dla szerszego obszaru, bardzo zróżnicowanego wysokością zabudowy, określonego jako strefa "UM". Natomiast omawiany kwartał, ograniczony w kwestii wysokości zabudowy (III-IV kondygnacje), wchodzi w skład terenu dodatkowo wyodrębnionego jako strefa "A", do której stosuje się ścisłą ochronę konserwatorską, w tym wypadku także w doniesieniu do wysokości zabudowy. Podniesione w odwołaniu kwestie naruszenia konstytucyjnego prawa własności nabytego aktem notarialnym, także nie znajdują uzasadnienia, ponieważ Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie zatem w oparciu o cytowany wyżej przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, w odniesieniu do przedłożonego projektu, uznając, że planowana inwestycja mogłaby prowadzić do naruszenia substancji łub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wydał zaskarżone orzeczenie zgodnie z przepisami prawa zawartymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie art.4, art. 18, art. 19 , art. 20 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 7, art. 75, art. 80, art. 84, art. 85 i art. 89 § 2 Kpa; art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wskazują, że w zakresie przyznanej organy ochrony zabytków nie mogą dowolnie, wbrew przesłankom merytorycznym oraz z naruszeniem interesu społecznego wydawać decyzji odmawiających zezwolenia na wykonanie prac budowlanych na nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego organy przyjmując, iż zabudowa w kwartale [...] nie może przekroczyć 4 kondygnacji nie podając żadnej podstawy prawnej jest całkowicie błędne merytorycznie. Skarżący wskazuje, że w tym miejscu istniała zabudowa jednopiętrowa, a w sąsiedztwie są budynki 1 i 2 kondygnacyjne, dlatego również budynek [...] piętrowy zharmonizowałby się z całym kwartałem. Ponadto projektowana zabudowa powinna współgrać z charakterem zabudowy Starego B., gdzie występują budynki 5 i nawet 8 kondygnacyjne. W żadnym razie projektowany obiekt [...] kondygnacyjny nie będzie stanowił dominanty zakłócającej układ urbanistyczny. Ponadto skarżący wskazuje, że plan miejscowy dla tego terenu przewiduje ‘strefę kształtowania wysokości 05". Skarżący wskazuje, że tylko zbudowanie [...] kondygnacyjnego budynku przeznaczonego pod hotel daje możliwość zwrotu inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione są zasadne. 2. Kluczowe znaczenie dla sprawy, co zarzucał skarżący w piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. powinno mieć dokładne ustalenie w jakim zakresie przedmiotowa nieruchomość jest objęta ochroną zabytków. Skarżący wskazuje na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] skreślającą z rejestru zabytków budynek znajdujący się przy ul. [...]. W aktach sprawy brak jest wprawdzie powołanej decyzji, ale przedstawione przez skarżącego decyzja z dnia 2002 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości wyraźnie powołuje się na tę decyzję. 3. Ta fundamentalna sprawa nie była w ogóle brana pod uwagę przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należało zbadać czy przedmiotowa nieruchomość jest objęta ochroną zabytków i w jakim zakresie. Bez odwołania się do treści decyzji powołanej decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2001 r. jest to niemożliwe. Gdyby okazało się, że nieruchomość nie jest objęta już wpisem z 1970 r. to wszystkie rozważanie dotyczące ochrony układu urbanistycznego miasta B. nie miałby żadnego znaczenia dla sprawy. Organ musi rozważyć czy w jakim zakresie w kontekście decyzji z 2001 r. przedmiotowa nieruchomość jest chroniona jako zabytek i dokładnie tę sprawę wyjaśnić. Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją muszą podlegać uchyleniu w celu ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem powołanej decyzji. 4. Zarzuty skargi dotyczące wprowadzenia przez konserwatora dodatkowe przesłanki ograniczającej zabudowę niezgodnej z planem miejscowym są jednak nieuzasadnione, ponieważ przyjęcie określonych maksymalnych wskaźników urbanistycznych dla określonego terenu nie oznacza automatycznie, iż konserwator nie może narzucić ściślejszych ograniczeń. W tym zakresie należy podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 5. Jednak zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły również w stopniu wymaganym w sytuacji, kiedy właściciel doznaje ograniczenia swojej własności przyczyn narzucenia zabudowy nie przekraczającej 4 kondygnacji. Skoro w tym miejscu nie istniał nigdy budynek czteropiętrowy, czy też zwarta zabudowa czterokondygnacyjna to należało w sposób rzetelny i pozbawiający strony poczucia arbitralności rozstrzygnięcia wykazać, w jaki sposób wzniesienie budynku [...] kondygnacyjnego może prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Rozważanie w tym zakresie są zbyt lakoniczne i nie poparte żadnymi argumentami wynikającymi z celów jakim ma służyć ustawa o ochronie zabytków i ograniczenie prawa własności. Ocena taka nie może być arbitralna, wymaga oparcia się na jednoznacznych dowodach wskazujących, że z punktu widzenia ochrony zabytków niedopuszczalne jest wzniesienie [...] kondygnacyjnego budynku. 6. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Rozstrzygając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazówki i bardziej wszechstronnie i wnikliwe powinien rozpatrzyć sprawę. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.