I SA/Wa 1432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] odmawiające w trybie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania na własność Gminy [...] nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Podstawę prawną ww decyzji z 1992r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa). Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego organ wskazał, że wnioskodawca I. P. (dalej jako skarżący) nie wykazał interesu prawnego w sprawie, a zatem nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 28 kpa do skutecznego inicjowania postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że skarżący wskazując, iż jako najemca już w latach siedemdziesiątych był kandydatem na nabycie przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości rolnej mieszkalnej, nie legitymuje się tytułem rzeczowym w stosunku do niej, a zatem nie posiada statusu strony postępowania. W skardze na ww postanowienie zarzucono, iż skarżącemu przysługiwało roszczenie w zakresie wykupu lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na ww nieruchomości oraz że w dacie komunalizacji tj. [...] maja 1990 r nadal zajmował lokal na podstawie wcześniej zawartej umowy najmu a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i posiada tym samym umocowanie do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61a kpa i art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie w niniejszej sprawie iż nie może on posiadać przymiotu strony a także naruszenie art. 157 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wystąpiła osoba posiadająca przymiot strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. ewentualnie o jego zmianę poprzez wszczęcie postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba jednak podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stroną prowadzonego na podstawie art. 15 ww ustawy postępowania administracyjnego o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa Państwowego Funduszu Ziemi jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy (por. przez analogię wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Tytułu tego skarżący nie wykazał. W skardze zawarł natomiast zarzuty wskazujące na istnienie po jego stronie stosunku najmu i ewentualnego roszczenia o zakup zajmowanego z tego tytułu lokalu mieszkalnego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu podnośnie do niewykazania w sprawie interesu prawnego po stronie skarżącego. Ww stanowisko ministra zostało prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej ppsa). Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.