I SA/Wa 1434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a w związku z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej działki. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. S. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że dopiero dnia [...] 2001 r. stał sie prawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości i dlatego zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła jego własność jest nieprawdą. Natomiast od dnia, kiedy stał się właścicielem działki, nigdy nie wnioskował o jej podział i nie wyrażał zgody na jej przejecie przez Miasto [...]. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...], z której wyodrębniono przedmiotową działkę nr [...], stanowiła własność J. S. Natomiast z postanowienia Sądu [...] z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt [...] wynika, że po zmarłym w dniu [...] sierpnia 1957 r. J. S. spadek nabył jego syn A. S. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151, ze zm.) droga ([...] ), w ciągu której położona jest działka nr [...], stanowi drogę wojewódzką. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu publicznoprawnym, co potwierdza oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz fakt objęcia części działką [...]. Odnosząc sie do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przy dokonywaniu podziału dla potrzeb wynikających z art. 73 nie wydaje się odrębnej decyzji o podziale, a także w tym trybie nie prowadzi się rokowań w sprawie sprzedaży gruntu. Przepis art. 73 jako przepis szczególny wyłącza bowiem stosowanie ogólnie obowiązujących przepisów dotyczących wywłaszczenia. Ponadto zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), organem właściwym do ustalenia odszkodowania za przejmowaną działkę jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Postępowanie o odszkodowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez starostę i tym samym w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych. Także w tym postępowaniu nie jest możliwe rozpatrywanie sprawy terminu zgłoszenia wniosków o odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 15 października 2008 r. oraz z dnia 13 stycznia 2009 r.) złożył A. S. W uzasadnieniu podtrzymał w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Podkreślił, że nigdy nie wyrażał zgody na podział przedmiotowej działki i jej przejęcie na własność Miasta [...]. Natomiast wyrażał chęć sprzedania części działki zajętej pod drogę. Sprawa odszkodowania za przejmowaną działkę nie została uregulowana, a w [...] r. wygasło roszczenie dające możliwość jego uzyskania. Oznacza to zdaniem skarżącego, że przedmiotowa działka została mu odebrana bez należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są bowiem zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powodują, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: (1) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami (2) zajętymi pod drogi publiczne (3) nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Odnosząc powyższe wyjaśniania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zebrany przez organy materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogowego [...]. Droga ta na mocy rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) została zaliczona do obecnej kategorii dróg [...]. Fakt pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki we władaniu publicznoprawnym potwierdza zarówno oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu [...] w [...]. z dnia [...] lutego 2006 r., mapa zasadnicza i [...], a także treść protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] maja 2008 r. oględzin nieruchomości. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy odpisem z księgi wieczystej nr [...] m. in. działka nr [...], z której wydzielono przedmiotową działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 , stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu [...] w [...] z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt [...], własność skarżącego, jako jedynego spadkobiercy swojego ojca J. S., który zmarł w dniu [...] sierpnia 1957 r. W odniesieniu do zarzutów zawartych w złożonej skardze dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję w tej sprawie, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Wynika to z faktu, że nabycie własności nieruchomości w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy następuje z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności tej części. W opisanym przypadku dochodzi więc do podziału nieruchomości z mocy prawa. Za całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia przez organy orzekające w sprawie skarżącego jako właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r. m.in. przedmiotowej działki. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 922 § 1, art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Oznacza to, że skoro ojciec skarżącego, który był właściciel m.in. działki, z której została wydzielona przedmiotowa działka, zmarł w dniu [...] sierpnia 1957 r., to skarżący jako jego jedyny spadkobierca z tym dniem stał się właścicielem całej masy spadkowej pozostałej po ojcu, w tym i działki, z której została wydzielona przedmiotowa działka. Błędne jest zatem przekonanie skarżącego, że stał on się spadkobiercą swojego ojca dopiero z dniem [...] października 2001 r., czyli z dniem wydania przez właściwy Sąd [...] w [...] postanowienia o nabyciu spadku przez skarżącego (sygn. akt [...]). Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżącego kwestii odszkodowania za przejętą nieruchomość, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że ani w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ani będącym jego następstwem postępowaniu sądowym, kwestia ta nie mogła być przedmiotem badania. Postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę (art. 73 ust. 1) i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania (art. 73 ust. 4) są to dwa odrębne od siebie postępowania administracyjne. "Zależą" one od siebie jedynie w tym znaczeniu, że dla orzekania w przedmiocie odszkodowania konieczne jest wcześniejsze wydanie stosownej decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast z brzmienia powołanego przepisu nie wynika, aby organ orzekający o przejściu własności nieruchomości na Skarb Państwa miał obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie przed datą [...] r. Zachowanie terminu dotyczy wyłącznie czynności jaką jest złożenie wniosku o odszkodowanie. Ponadto zauważyć należy, że odrębności obu postępowań przejawiają się również w tym, że o ile w trybie art. 73 ust. 1 decyzje w I instancji wydaje organ wojewódzki, to o odszkodowaniu w I instancji orzeka starosta. Powyższe skłania do wniosku, że zakresy przedmiotowe postępowań, prowadzonych na podstawie art. 73 ust. 1 oraz 73 ust. 4 ustawy różnią się od siebie i stanowią one dwa odrębne postępowania administracyjne. Podsumowując powyższe wywody uznać należy, że w przedmiotowej sprawie organy orzekające prawidłowo wykazały, iż w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną umożliwiające stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności tej działki jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...] ([...] ). Wydane rozstrzygnięcia oparte zaś zostały o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło właściwie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych przez organ I i II instancji decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.