I SA/Wa 1434/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania R. C.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako minister/organ) postanowieniem z dnia [...] maja 2018 roku nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania R. C., M. P. i K. C.(dalej jako : skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...] odmawiającej skarżącym prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. i M. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości A., powiat B., województwo [...]. Organ wskazał, że z decyzji Wojewody [...] wynika, iż stronami postępowania są R. C., M. P., D. S. i K. C., jednak w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa upoważniającego Ł. K. do występowania w sprawie w imieniu R. C., M. P. i K. C. Organ wskazał odnośnie R. C., że pełnomocnictwo substytucyjne z [...] lipca 2015 r. udzielone Ł. K. jest nieskuteczne z uwagi na fakt, że w treści pełnomocnictwa R. C. z [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] lipca 2015 r. brak jest klauzuli o możliwości dalszego pełnomocnictwa poza osoby w tym pełnomocnictwie występujące. Organ uznał, że wobec braku stosownego pełnomocnictwa Ł. K. nie jest uprawniony do działania w imieniu m.in. R. C. i w konsekwencji uznał za niedopuszczalne złożone przez niego odwołanie z [...] lutego 2018 r. m.in. w imieniu R. C. od wskazanej na wstępie decyzji Wojewody [...] Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych z dnia 6 lipca 1982 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji mylne uznanie, że radca prawny Ł. K. nie jest upoważniony do reprezentowania R. C. w postępowaniu. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania R. C. złożonego przez radcę prawnego Ł. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. [...]i przekazanie sprawy organowi II instancji celem rozpoznania odwołania ; 2. zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych ; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozważenia, czy organ trafnie przyjął, iż R. C. był nieprawidłowo reprezentowany gdyż występujący w jego imieniu r.pr. Ł. K. był nieumocowany do reprezentowania go w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., w której odmówiono R. C., M. P., D. S. i K. C.prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. i M. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości A., powiat B., województwo [...]. Inaczej mówiąc należało ustalić czy radca prawny Ł. K. był pełnomocnikiem umocowanym do działania w imieniu R. C. na podstawie pełnomocnictwa substytucyjnego z [...] lipca 2015 r w rozumieniu art. 32-33 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie rozważań należy wskazać, że stosownie do treści art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten dopuszcza zatem ustanowienie pełnomocnictwa, ograniczając jedynie zakres działania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepisy postępowania administracyjnego regulują zatem instytucję pełnomocnictwa procesowego w sposób ogólny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, w związku z tym na konieczność posiłkowego stosowania zasad wyrażonych w kodeksie cywilnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1753/09, LEX nr 746768, oraz z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98, LEX nr 48566, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2011 r., II SA/Bd 543/11, LEX nr 1085659; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r., I SA/Wa 615/05, LEX nr 232204) albo przy analogicznym zastosowaniu przepisów o pełnomocnictwie stworzonych na potrzeby procedur sądowych (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2008 r., I OSK 1199/07, LEX nr 513142; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2008 r., II SA/Po 99/08, LEX nr 499863). Przepisy o pełnomocnictwie w postępowaniu administracyjnym nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwego każdemu z nich zakresu umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 k.p.c. i art. 36 p.p.s.a.). Oznacza to, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Jeśli więc udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej - w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może imieniem mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II GSK 708/09, LEX nr 746106; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r., II SA/Kr 221/08, LEX nr 510200), w tym także w zakresie udzielenia dalszego pełnomocnictwa, co nie jest wprost uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Wynika ona natomiast z art. 21 ustawy z 1982 r. o radcach prawnych. Zgodnie z treścią tego przepisu radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu, adwokatowi, prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stała praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie dalszego pełnomocnictwa procesowego (substytucji) o którym mowa w art. 21 jest udzieleniem pełnomocnictwa przez samą stronę a nie przez jej pełnomocnika, który udzielił substytucji. Na skutek udzielonej substytucji substytut staje się pełnomocnikiem strony, a nie pełnomocnika strony, który udzielił substytucji. Złożenie przez pełnomocnika dokumentu zwanego substytucją w którym dalszym pełnomocnikiem jest adwokat czy radca prawny uznaje się za prawidłowe umocowanie dalszego pełnomocnika do zastępowania strony w procesie. Analogicznie w postępowaniu przed organem. Należy bowiem zwrócić uwagę, odwołując się do przepisów procesowych, że w art. 39 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca dookreślił zakres pełnomocnictwa ogólnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym wskazując w punkcie 2, że pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Posiłkując się zatem regulacją przywołanego przepisu art. 39 pkt 2 p.p.s.a., należy uznać, że pełnomocnik może ustanowić substytuta - zastępcę do działania za stronę na podstawie art. 21 ustawy o radcach prawnych jeżeli strona wyraźnie nie zastrzegła w treści pełnomocnictwa, że taką możliwość wyklucza lub ogranicza. Pełnomocnictwo do działania przed organem administracyjnym, a takim jest także pełnomocnictwo substytucyjne, musi być odczytywane tak literalnie, jak i przez pryzmat jego celu oraz interesu mocodawcy. Organ nie może "uzupełniać" treści pełnomocnictwa za stronę i powinien uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa, umocowana w nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie, zwłaszcza gdy reprezentantem strony jest profesjonalny pełnomocnik, jak w niniejszej sprawie. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących instytucji pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483) ani ograniczenie jego zakresu. Jak wskazano na wstępie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują bowiem kwestie pełnomocnictwa w sposób ogólny. W niniejszej sprawie nieuzasadnione było zatem działanie organu polegające na zanegowaniu udzielenia dalszego pełnomocnictwa r.pr. Ł. K. przez pełnomocnika głównego r.pr. S. M., który działał w ramach udzielonego mu umocowania przez R. C. i na podstawie art. 21 ustawy o radcach prawnych. Działanie organu w tym zakresie naruszało normę tego przepisu i powodowało nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie a także podważało zasadę zaufania obywatela do organu oraz do pełnomocnika, który wykonuje zawód zaufania publicznego i działa w oparciu o przepisy prawa. Organ jest tym samym zobowiązany do rozpoznania odwołania. W tym stanie rzeczy, uznając, że organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem naruszył przepis art. 134 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.