I SA/Wa 1434/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr DNI.rn.625.77.2023 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania D. D., W. M., J. S., J. S.2 oraz P. D., decyzją z 7 sierpnia 2023 r. nr DNI.rn.625.77.2023 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 marca 2023 r. nr NSP-II.7515.1.5.2017.EA umarzającą postępowanie w przedmiocie uznania, że zespół dworsko-parkowy w [...], o pow. 3,7740 ha nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13, ze zm.) - dalej zwanego jako "dekret". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 10 października 2017 r., D. D., W. M., J. S., J. S.2 oraz P. D. zwrócili się do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy w [...], obr. [...], gm. [...], pow. [...], będący przedwojenną własnością W. D. nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewoda Pomorski decyzją z 31 marca 2023 r. umorzył postępowanie administracyjne, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od decyzji Wojewody Pomorskiego odwołanie złożyli: D. D., J. S., J. S.2, P. D. i W. M. W odwołaniu zarzucili organowi I instancji, że niesłuszne umorzył postępowanie, a nadto, że nie wskazał jednoznacznej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości i odmówił znaczenia dowodowego dokumentom pozyskanym w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 7 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 31 marca 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (w pierwotnym brzmieniu) na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w ramach tej powierzchni. Minister podał, że administracyjny tryb rozstrzygania, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, został ustanowiony § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51) - dalej zwanego jako "rozporządzenie". Postępowanie administracyjne jest wyjątkiem od reguły rozpoznawania spraw z reformy rolnej w procesie cywilnym. Jedynie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał niewątpliwie wskazuje, że majątek mógł zostać przejęty na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu, sprawa należy do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, co normuje § 5 ust. 1 rozporządzenia. Organy administracji nie zostały wyposażone w kompetencje do rozstrzygania spraw z tytułu przejęcia nieruchomości na innej podstawie niż litera "e" dekretu. W związku z czym w przypadku, gdy liczne materiały w sprawie wskazują na inną podstawę przejęcia, takie postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie zamyka to jednak możliwości dochodzenia swoich praw przez wnioskodawców. Mogą oni bowiem uzyskać ochronę prawną w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. W nawiązaniu do zarzutu braku wskazania jednoznacznej podstawy prawnej, zawartego w odwołaniu Minister stwierdził, że jest on bezzasadny. Podobnie sformułowanie "...jako podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wskazał art. 1 dekretu z dnia 6 czerwca 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska jednak organ w żaden sposób w zaskarżonej decyzji nie potwierdził, iż faktycznie była to podstawa nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości". Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o § 5 rozporządzenia nie polega na wykazaniu podstawy prawnej przejęcia danej nieruchomości, lecz na ocenie podlegania pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określonej nieruchomości. Kompetencja w zakresie ustalania konkretnej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, gdy ta nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, należy do sądów cywilnych, a nie jak twierdzą odwołujący, do organu administracji publicznej. Organ administracji uprawniony jest prowadzić postępowanie administracyjne wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, że objęte wnioskiem nieruchomości przejęte zostały przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z kolei, gdy nie można niewątpliwie uznać, że przejęcie majątku objętego rozpoznawanym wnioskiem nastąpiło w oparciu o wymieniony przepis dekretu wypełniona zostaje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W ocenie Ministra dokumentacja zgromadzona w sprawie nie daje podstaw do twierdzenia, że przejęcia majątku [...] dokonano na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a tylko w takiej sytuacji organy administracyjne byłyby uprawnione do orzekania o niepodpadaniu jego części pod działanie tego przepisu. Co istotne, w toku postępowania administracyjnego zostały zgromadzone dokumenty, które wskazują na inne podstawy przejęcia przedmiotowej nieruchomości. W sprawie pozyskano: - zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w Malborku z 16 grudnia 1992 r. nr GG 7410/6/92 dotyczące przejęcia nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych; - Ewidencję nieruchomości folwarcznych przeznaczonych na cele reformy rolnej, zgodnie z którą 610,8015 ha "wyłączono od parcelacji na podstawie art. 7 Dekretu z dn. 6.9.1946r.", - Remanent Ziemi na dzień IV 46 r., z terenu Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] Województwa Gdańskiego, w którym na pozycji 18, w kolumnie "Nazwa nieruchomości" widnieje [...], a w kolumnie "Tytuł pochodzenia art. 2 Dekretu" wpisana została litera "b"; - Remanent ziemi na dzień 1.X.1946 r. z terenu Powiatu Ziemskiego w [...] woj. gdańskie, w którym na pozycji 56 widnieje nazwa nieruchomości [...], natomiast w kolumnie dotyczącej "pochodzenia z art. 2 dekretu", wpisano przy nieruchomości oznaczenie w kolumnie litery "b". Minister podkreślił, że pomimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego (Wojewoda Pomorski zwrócił się bowiem do Archiwum Państwowego w Gdańsku, Starosty [...], Sądu Rejonowego w Kwidzynie Zamiejscowego Vlll Wydziału Ksiąg Wieczystych w Sztumie, KOWR Oddział Terenowy w Pruszczu Gdańskim, Archiwum Państwowego w Malborku oraz Archiwum Akt Nowych) nie udało się pozyskać jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że przejęcie kontrolowanej nieruchomości na cele reformy rolnej nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Natomiast zebrano szereg dokumentów wskazujących na przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu, a także dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Taki wynik postępowania wyjaśniającego powoduje, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1278/16). Odnosząc się do zarzutu odmowy nadania znaczenia dowodowego dokumentom pozyskanym w sprawie Minister uznał, że jest on nietrafiony. Organ w uzasadnieniu odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do wspomnianej Ewidencji nieruchomości folwarcznych przeznaczonych na cele reformy rolnej [pow. [...] 1946-48] oraz Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6 X 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej [pow. [...] 1946-48]. Wojewoda Pomorski wyjaśnił dlaczego nie można uznać ich jako dowodów faktycznego przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu, a tym bardziej na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Analiza i ocena zgromadzonej w sprawie dokumentacji dokonana przez Wojewodę, w ocenie Ministra, została dokonana zgodnie z zasadami określonymi w kpa, w tym zasadą swobodnej oceny dowodów i zasadą prawdy obiektywnej. Z uwagi na brak dokumentów potwierdzających, że przejęcie majątku objętego wnioskiem nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, brak jest podstaw do zastosowania trybu administracyjnego i prowadzenia postępowania w oparciu o § 5 rozporządzenia. Z wymienionych względów Wojewoda Pomorski, zgodnie z okolicznościami faktycznymi wynikającymi ze zgromadzonych w sprawie materiałów, prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 sierpnia 2023 r. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z 31 marca 2023 r.; 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez: a) błędną interpretację art. 2 dekretu, b) błędną interpretację przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. z 1946 r. Nr 49 poz. 279) – dalej zwanego "dekretem z 1946 r.", w szczególności art. 47 zd. drugie tego dekretu; 2) prawa procesowego przez niezastosowanie art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3 kpa, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skarżącego jakoby organ potwierdził zgodność z prawem przejęcia nieruchomości Minister wskazał, że ocena słuszności przejęcia nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie była przedmiotem rozstrzygnięcia bowiem organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy pojawiła się przeszkoda formalna jaką jest brak możliwości ustalenia podstawy prawnej przejęcia, a w konsekwencji niemożność ustalenia właściwości rzeczowej. Ponadto organ ll instancji w swoim rozstrzygnięciu sygnalizował stronom, że wydanie przez niego decyzji umarzającej postępowanie nie pozbawia ich możliwości dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej. Gdyby jednak zgodnie z żądaniem skarżącego, organ w decyzji ustalił i wskazał podstawę przejęcia nieruchomości, w sytuacji gdy podstawa ta jest odmiennia od ustanowionej dla jego wyłącznej kompetencji, doszłoby do absurdu, w którym organ administracji publicznej wydawałby decyzje w zakresie kompetencji innych organów, a to, z perspektywy art. 19 kpa, stanowiącego o obowiązku leżącym na organie, dotyczącym badania swojej właściwości z urzędu, prowadziłoby do nieważności wydawanych decyzji przez organy administracji. Co istotne przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu następowało samoistnie, z mocy prawa, jednakże zgodnie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej do wpisu prawa własności konieczne było zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu. Minister podkreślił, że podstawy prawnej przejęcia nieruchomości nie można domniemywać, w szczególności gdy pojawiają się rozbieżne podstawy przejęcia, dlatego organy zobowiązane są do zgromadzenia materiału dowodowego potwierdzającego podstawę nacjonalizacji. Jest to utrudnione z uwagi na znaczny upływ czasu jaki dzieli stan faktyczny od stanu orzekania o prawidłowości przejęcia. Mimo, iż dokumenty i zaświadczenia dotyczące nacjonalizacji były wydane ex post, gdyż samo przejęcie miało miejsce z mocy prawa, to właśnie organy wydające zaświadczenia miały największą wiedzę na temat podstaw przejęcia nieruchomości i dysponowały dokumentami. Podsumowując Minister podał, że pomimo przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego nie udało się pozyskać jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skoro zatem § 5 ust. 1 rozporządzenia ustanawia administracyjny tryb rozstrzygania, jedynie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to brak potwierdzenia przejęcia nieruchomości w tym trybie uniemożliwia rozpoznanie sprawy merytorycznie. Zdaniem Ministra skarżący mimo pouczeń błędnie rozumie przedmiot postępowania administracyjnego i kontynuuje narrację wyrażoną we wniosku, według której organy administracji publicznej zobowiązane są do zbadania i ustalenia podstawy przejęcia nieruchomości, bez względu na przydzielone im w tym zakresie kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Trafnie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że procedura administracyjna w przedmiocie orzekania o podpadaniu danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy tylko i wyłącznie przypadków przejęcia przez Państwo z mocy samego prawa, bez odszkodowania, nieruchomości prywatnych na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Celem tego postępowania jest zanegowanie stanu prawnego wynikającego z dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 kpa), tj. zaświadczenia właściwego organu administracji publicznej stwierdzającego, że dana nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, które to zaświadczenie jest podstawą do ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze hipotecznej (gruntowej) albo - gdy nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga taka uległa zniszczeniu – podstawą do złożenia we właściwym sądzie prowadzącym księgi wieczyste (art. 1 ust. 1, art. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej – Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Według § 6 rozporządzenia strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Zasadniczo wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podlegały zatem nieruchomości ziemskie niespełniające normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu. Dodatkowo wyłączenie w trybie administracyjnym mogło dotyczyć nieruchomości niemających charakteru ziemskiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu bądź nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale nieprzeznaczonych na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Jednak we wszystkich tych przypadkach, aby sprawa o podpadanie nieruchomości mogła być procedowana co do istoty sprawy musiał istnieć dowód własności z którego wynikało, że dana nieruchomość została przejęta przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W innych przypadkach przejęcia prywatnych nieruchomości ziemskich przez Państwo, tj. na podstawie innej litery z ust. 1 art. 2 dekretu albo w oparciu o podstawę prawną wynikającą z innego aktu prawnego zainicjowane wnioskiem osoby prywatnej postępowanie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, nie mogło być prowadzone co do meritum sprawy, a w konsekwencji winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Rację ma Minister, że opisane wyżej postępowanie administracyjne nie ma charakteru uniwersalnego remedium prawnego, w oparciu o które osoba prywatna może ustalić podstawę prawną przejęcia swego mienia (mienia swego spadkodawcy) z mocy samego prawa przez Państwo w latach 40-tych XX w., aby ukierunkować swoje dalsze działania reprywatyzacyjne. Zgodzić należało się z Ministrem, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do przyjęcia, że mienie nieruchome objęte wnioskiem z 10 października 2017 r., tj. zespół dworsko-parkowy w [...] o pow. 3,7740 ha oznaczony dawniej jako parcela nr [...] (później wchodząca w skład działki nr [...] zapisanej w 1993 r. w Kw nr [...], a później w skład działki nr [...] zapisanej w KW nr [...] było przejęte przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a więc że mogło być objęte administracyjną procedurą wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, o której mowa w § 5 rozporządzenia. Z materiałów, które udało się pozyskać Wojewodzie Pomorskiemu z Archiwum Akt Nowych w Warszawie (pismo dyrektora Archiwum Akt Nowych z 3 czerwca 2020 r. i załączone doń dokumenty) wynika, że w stosunku do majątku [...] tytuł przejęcia określono jako art. 1 ust. 1 lit. b dekretu i zaznaczono, że jest on projektowany do wyłączenia (Remanent Ziemi na dzień IV 1946 r.) albo, że majątek jest przejęty w trybie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z uwagami: Zarząd Nieruchomości Ziemskich (Remanent ziemi na dzień 1 X 1946 r.). Majątek ten był wyłączony od parcelacji na podstawie art. 7 dekretu z 1946 r. (Ewidencja nieruchomości folwarcznych przeznaczonych na cele reformy rolnej Urzędu Wojewódzkiego). Wyłączenie majątku [...] spod parcelacji wynika też z Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6 X 1944 r. Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...]. Co istotne podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] do nowozałożonej Kw nr [...] było zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w Malborku z 16 grudnia 1992 r. Podstawę materialnoprawną tegoż zaświadczenia stanowił art. 1 w zw. z art. 4 dekretu z 1946 r., a nie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podstawę formalnoprawną zaświadczenia stanowił zaś art. 6 dekretu z 1946 r. Majątek [...] został zatem uznany przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Malborku jako tzw. zapas ziemi w rozumieniu art. 1 ust. 2 dekretu z 1946 r. Skoro zatem zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że majątek [...] został nabyty przez Państwo jako nieruchomość ziemska przejęta na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu, to Wojewoda Pomorski zasadnie umorzył, w oparciu o art. 105 § 1 kpa, wszczęte na wniosek postępowanie administracyjne na podstawie § 5 rozporządzenia, jako bezprzedmiotowe. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zaakceptował tę decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W tego rodzaju sprawie jak niniejsza podstawę prawną przejęcia przez Państwo majątku prywatnego winien wyjaśnić sąd powszechny (por. wyrok NSA z 19 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1056/20 wydany w podobnej sprawie). To sąd powszechny w sprawie cywilnej może ocenić legalność zaświadczenia organu administracji publicznej wydanego na podstawie art. 1 dekretu z 1946 r., jako podstawy materialnoprawnej wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości do księgi wieczystej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV CSK 602/10). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.