I SA/Wa 1435/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Dyrektora Urzędu [...] w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia państwowych osób prawnych oddala skargę I SA/Wa 1435/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Urzędu [...] w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] Bank [...] w W. nieruchomością położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] (dawniej nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Bank [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz odmówił nabycia tego prawa Urzędowi [...] w K. Po rozpatrzeniu odwołania Urzędu [...] w K. od tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1997 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Bank [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K., oznaczonego jako działka nr [...] (dawniej nr [...]), o pow. [...] ha oraz odpłatne nabycie fragmentu budowli ([...]) znajdującej się na tym gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Dyrektor Urzędu [...] w P. Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie podniósł, że działka nr [...] (obecnie [...]) była własnością Skarbu Państwa i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego podmiotu. Wynika to z istniejącej w obiegu prawnym, decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] lutego 1989 r., nr [...] oddającej w odpłatny zarząd [...] Bank [...] Oddział w K. nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa położoną w K. nr [...]. Zdaniem organu spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż jednostka uwłaszczona i Wojewódzki Urząd [...] w K. zawarły umowę o wybudowanie wspólnej inwestycji. Organ podkreślił jednakże, że prawo do gruntu (zarząd) posiada tylko jednostka uwłaszczona, a dochodzenie roszczeń z tytułu poniesionych nakładów inwestycyjnych dotyczy sfery cywilnoprawnej. Zdaniem Ministra Infrastruktury organ wojewódzki nie był zobligowany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej co do kwestii spornych wynikających ze wspólnej inwestycji, bowiem decyzja wydana w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami o charakterze deklaratoryjnym, nie rozstrzyga spornych interesów stron. Organ podniósł, że uwłaszczenie jest uzależnione od (prawnego) posiadania prawa zarządu, natomiast nie od faktycznego władztwa, które może wykonywać także osoba trzecia i które to władztwo nie jest naruszone przez fakt uwłaszczenia. Zaznaczył ponadto, że kwestia zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] lutego 1989 r. została przesądzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W skardze na powyższą decyzję Dyrektor Urzędu [...] w P. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w ogóle nie odniesiono się w nim do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji nie odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kpa określających kwestię dokonywania doręczeń pełnomocnikowi (art. 40 § 1 kpa) oraz dotyczących obowiązkowej treści uzasadnienia decyzji w zakresie samej podstawy prawnej i jej uzasadnienia. Ponadto w zbyt ogólnikowy sposób organ odniósł się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji zaznaczono, że Bank [...] ze swoich środków sfinansowało 2/3 wartości budowli, a pomimo tego nabyło własność odpłatnie za kwotę odpowiadającą całej wartości budowli, a nie za kwotę odpowiadającą pozostałej 1/3 wartości, która nie pochodziła ze środków Banku [...]. Podniesiono więc, że decyzja Wojewody została podjęta z naruszeniem treści punktu 1 ust. 1 art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nabycie własności budynków następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane ze środków własnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w zaskarżonej decyzji wykazano, iż zaistniały przesłanki uwłaszczenia [...] Bank [...] w W. Nie było przy tym podstaw do uwłaszczania Banku tylko na części nieruchomości, skoro prawo do gruntu istniało w odniesieniu do całej działki i prawa tego nie posiadał skarżący. Minister Infrastruktury stwierdził również, że zasadne było orzeczenie o odpłatności za nabytą własność obiektu, bowiem w sprawie zaangażowane były środki budżetu Państwa. Organ zaznaczył ponadto, że z akt sprawy wynika, iż skarżący brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji była skierowana również do pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jednakże ażeby do takiej kontroli doszło sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymacją do złożenia skargi, a także legitymację do żądania przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej ppsa) istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzecz w tym, że skarżący miał wprawdzie prawo do złożenia skargi, gdyż brał udział w postępowaniu przed organami obydwu instancji i był adresatem decyzji administracyjnych, lecz nie jest legitymowany do żądania przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją merytoryczną organu pierwszej instancji było uwłaszczenie państwowej osoby prawnej z mocy art. 200 ust. 1, pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Powyższa decyzja stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Bank [...] SA w W. (dawnej [...] Bank [...] w W.) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K. obręb [...]. i oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka geodezyjna o nr [...] o pow. [...] ha oraz odpłatne nabycie własności budowli w postaci istniejącego fundamentu położonego na tym gruncie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania uwłaszczeniowego są: państwowa osoba prawna legitymująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, podmiot, który podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub gminy do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do nieruchomości (np. wyroki NSA: z 21 maja 1998 I SA 1637/96, z 5 sierpnia 1998 r. I SA 1550/97, z 17 sierpnia 1998 r. I SA 1984/98, z 18 listopada 1999 r. I SA 1750/98). Tymczasem skarżący nie wykazał, aby przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do uwłaszczonej nieruchomości, a swoje uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym wywodzi jedynie z faktu poczynienia nakładów na grunt, a wynikających z umowy cywilnoprawnej zawartej z uwłaszczonym Bankiem. Jednakże poczynienie nakładów na nieruchomość wskazuje, że skarżący ma jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to więc, że organ pierwszej instancji niezasadnie uczynił skarżącego stroną postępowania administracyjnego, doręczając mu decyzję. Jednakże w judykaturze utrwalone jest stanowisko, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00). Wobec powyższego, aby skarżący mógł mieć przymiot strony i mógł skutecznie odwołać się od decyzji organu pierwszej instancji musiałby wykazać, że posiadał nieruchomość w zarządzie w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 5 grudnia 1990 r. lub że legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości albo winien wykazać, że kto inny, a nie Skarb Państwa, jest właścicielem nieruchomości. Skarżący jednakże takich okoliczności nie wykazał. Wprawdzie organy administracji naruszyły przepisy postępowania, lecz - w ocenie sądu - nie miało to wpływu na wynik sprawy. Obowiązkiem organu drugiej instancji, który rozpatrywał odwołanie skarżącego, było zbadanie, czy przysługiwało mu prawo strony w postępowaniu. Taki status skarżącemu nie przysługiwał. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje ugruntowany pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gdyby organ drugiej instancji prawidłowo, tj. z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadził postępowanie, to winien był stwierdzić, że skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., a w rezultacie winien wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże to uchybienie, które Sąd dostrzegł z urzędu, nie ma wpływu na prawo skarżącego do żądania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sam fakt, że ma on prawo złożyć skargę do sądu, nie jest bowiem równoznaczny z prawem do żądania dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Takie uprawnienie przysługuje tylko tym skarżącym, który wykażą interes prawny wynikający z prawa materialnego normującego dany stosunek prawny (w niniejszej sprawie wynikający z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Konkludując stwierdzić należy, że skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej uprawniającej do żądania kontroli zaskarżonej decyzji, to sąd nie może dokonać oceny merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w wyroku.