I SA/Wa 1436/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2005 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA / Wa 1436/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia[...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie zwrotu przez R. M. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu swego stanowiska organ stwierdził, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. Szef Biura Ochrony Rządu przyznał funkcjonariuszowi R. M. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. dziennie. W decyzji zamieszczono klauzulę o obowiązku informowania Szefa Biura o zmianach mających wpływ na otrzymywanie równoważnika lub na jego wysokość - stosownie do przepisu art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 16 marca 2001 roku o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. nr 27, póz. 298, z późniejszymi zmianami). W dniu 29 stycznia 2003r. wydana została przez Szefa BOR decyzja Nr [...] zmieniająca decyzję nr [...] w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zmiana polegała na podwyższeniu (z dniem 1 stycznia 2002 roku) z [...] zł na [...] dziennej stawki równoważnika. W dniu 7 września 2002r. zainteresowany zawarł związek małżeński z W. W. i o zmianie stanu cywilnego powiadomił Szefa BOR, co jednak nie było równoznaczne z powiadomieniem organu o okolicznościach mających wpływ na uprawnienia do otrzymywanego świadczenia pieniężnego. O fakcie posiadania przez żonę lokalu mieszkalnego Szef Biura Ochrony Rządu nie został powiadomiony. Okoliczność ta nie spowodowała więc dokonania ponownej oceny uprawnień skarżącego i zmiany dotychczasowej decyzji -stosownie do art. 81 ust. 1 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku Szef Biura Ochrony Rządu zażądał od R. M. zwrotu nienależnie pobranego równoważnika w wysokości [...] zł. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ centralny zauważył, że z datą zawarcia związku małżeńskiego skarżący utracił prawo do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż stosownie do art. 79 ust. 1 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu równoważnik taki przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom nie posiadającym mieszkania w odległości nie mniejszej niż 100 km od miejsca pełnienia służby (dotyczy to również współmałżonka). W dacie zawarcia związku małżeńskiego żona R. M. posiadała lokal mieszkalny, o czym nie powiadomiono zarówno Szefa BOR- u ani służb kwaterunkowych. Obowiązek taki wynikał zaś z art. 80 ust. 3 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu a precyzował go § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków i trybu przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu (Dz. U. nr 58, poz. 539). W przepisie tym wskazano, komu (komórka mieszkaniowa) i w jakiej formie (oświadczenie mieszkaniowe) przedkłada się informacje dotyczące ustalania prawa do równoważnika i jego wysokości. Zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu organ w związku z tym nie uwzględnił, uznając, że fakt powiadomienia Szefa Biura Ochrony Rządu o zawarciu związku małżeńskiego nie przesądzał jednoznacznie o uprawnieniach do równoważnika. Ponadto zauważono także, iż strona została poinformowana o obowiązku powiadamiania Szefa BOR o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do otrzymywania równoważnika wymienioną już decyzją [...] Szefa BOR-u. Obowiązek ten winien być realizowany poprzez doręczenie służbom kwaterunkowym odpowiednich do zaistniałej okoliczności informacji na druku "Oświadczenia..." - stosownie do § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2002 roku. Odnosząc się do szeregu innych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu Minister ich także nie podzielił. W szczególności stwierdził, że to nie szef BOR-u był zobowiązany do nakazania stronie złożenia nowego oświadczenia a obowiązek ten spoczywał na stronie. Za fakt bez znaczenia dla rozstrzygnięcia uznano też okoliczność jaką wiedzę posiadał skarżący na temat lokalu małżonki, gdyż sprawa ta należała do sfery stosunków prywatnych między małżonkami i niepodlegała badaniu w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy nie podzielił także poglądu, aby dla rozstrzygnięcia sprawy równoważnika w nowych okolicznościach konieczne było uchylenie decyzji przyznającej równoważnik. Zdaniem organu uchylenie poprzedniej decyzji oznaczałoby bowiem, że otrzymany na jej podstawie równoważnik wypłacony został bez tytułu prawnego. Stwierdzono przy tym, iż równoważniki ze swej istoty są świadczeniami o charakterze okresowym. Oznacza to - co ma odzwierciedlenie w regulacjach prawnych - że przysługują one do czasu wydania nowej decyzji podejmowanej na skutek zmiany stanu faktycznego. Świadczenie więc może przysługiwać tylko do czasu podjęcia nowego rozstrzygnięcia. Odnośnie rozbieżności co do wysokości podlegającej zwrotowi kwoty równoważnika zauważono, że wynikają z faktu, że strona w swoich obliczeniach nie uwzględniła waloryzacji, o której mowa w § 4 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2002 roku. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie decyzji obu instancji względnie stwierdzenie ich nieważności. Orzeczeniom tym zarzucono niewyjaśnienie istoty sprawy, naruszenie zasad: praworządności, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, brak ustosunkowania się prze organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu a także wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podnosząc, że skarżący zgłaszając powyższe zarzuty nie wskazał jednak argumentów na ich poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją. Problematyką instytucji równoważnika pieniężnego przysługującego za brak lokalu funkcjonariuszom tzw. służb mundurowych Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się wielokrotnie i w materii tej istnieje bogate orzecznictwo. Instytucja ta – w każdej z ustaw resortowych – ma analogiczną regulację prawną i taki sam jest jej cel sprowadzający się – najogólniej rzecz ujmując - do zrekompensowania funkcjonariuszowi części kosztów jakie musi ponosić w związku z koniecznością zapewnienia sobie i rodzinie lokalu mieszkalnego, jeśli on lub jego małżonek nie posiada lokalu własnego w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Z tej przyczyny także orzecznictwo dotyczące tego zagadnienia uregulowanego w poszczególnych ustawach resortowych może być w dużej mierze - przez analogię - zastosowane odpowiednio do innych tego rodzaju ustaw. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie nabytych praw inną decyzją (vide: wyrok ( 7 ) NSA z 10.10.2001r. OSA 8/01 ONSA 2002/3/95 oraz wyrok NSA z 10.01.2002r. I SA 1368/00 LEX nr 81908). Innymi słowy, aby organ mógł nakazać zwrot nienależnie pobranego równoważnika to decyzja taka musi być poprzedzona decyzją orzekającą o utracie uprawnień beneficjenta do tego rodzaju świadczenia. Pogląd powyższy został też wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygnaturze OSK 1300/04, w którym Sąd dodatkowo wypowiedział się, że choć decyzja o utracie prawa do równoważnika ma charakter decyzji konstytutywnej nie oznacza to jednak, że utrata tego świadczenia następuje w dacie, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Ponieważ równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, funkcjonariusz traci uprawnienie do niego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wprawdzie cytowane orzeczenia odnosiły się bezpośrednio do funkcjonariuszy Straży Granicznej (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.), ale – jak wyżej wspomniano – z uwagi na fakt, iż tego rodzaju regulacja jest analogiczna dla funkcjonariuszy i innych służb – Sąd uznał, że rozstrzygnięcia te mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie odnoszącej się do funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu. Ponieważ zaś w przedmiotowej sprawie organy orzekły o zwrocie nienależnie pobranego przez R. M. równoważnika pieniężnego, ale nie orzekły wcześniej o utracie do niego przez skarżącego prawa należało uznać, że decyzje te były wadliwe. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając skargę z tego względu za uzasadnioną Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.