I SA/Wa 1436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. B.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że M. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] października 1981 r., nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I SA/1122/06), co oznacza, iż stan prawny i faktyczny sprawy był już przedmiotem oceny Sądu. Zatem decyzja ta została już poddana ocenie prawnej, a prowadzenie w stosunku do niej postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 61a § 1 kpa. W ocenie organu brak jest możliwości (niedopuszczalność) prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie, która uprzednio zawisła przed sądami administracyjnymi - jak to ma miejsce w niniejszej sytuacji. Decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], została bowiem wydana w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I SA/1122/06. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na orzecznictwo sądów, Kolegium wyjaśniło, że moc wiążąca wyroku oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wobec tego w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Związanie oceną prawną, o której mowa w powołanych przepisach art. 153 i 170, oznacza bowiem, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a kpa, czyli odmówić wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało prawidłowość własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B. W uzasadnieniu skargi zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz wydania decyzji unieważniającej sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Wskazała, że w oparciu o aktualne orzecznictwo Sądu Najwyższego istnienie decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego części gruntu, w następstwie której zostały zawarte umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej istniejąca decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, ingeruje bowiem w prawo własności i skutkuje utrudnieniem przeprowadzenia reprywatyzacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pamiętać przy tym należy, że w przypadku odmowy wszczęcia w tym trybie postępowania administracyjnego organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jak wynika z treści powołanego przepisu ustawodawca, mówiąc o "innych uzasadnionych przyczynach" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, posłużył się pojęciem niezdefiniowanym. Nie zawarł nawet przykładowego katalogu takich przyczyn. Jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Nie stanowi natomiast takiej przeszkody fakt wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej po wyroku uchylającym zapadłe wcześniej w sprawie orzeczenia, jeśli decyzja ta nie była już przedmiotem kontroli (nadzorczej, ewentualnie także sądowej). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może obejmować sytuacji, w której organ odmawia wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony. Do takiej natomiast sfery należy wiążąca (w zakresie wskazanym w art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ocena prawna dokonana przez Sąd w prawomocnym wyroku. Wbrew stanowisku organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie przepisy art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stoją na przeszkodzie zbadania w trybie nadzoru kwestionowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Wręcz przeciwnie, badanie prawidłowości tej decyzji w trybie nadzoru winno obejmować również kontrolę prawidłowej realizacji zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Sądu i podporządkowania się wyrażonej przez Sąd w wyroku ocenie prawnej (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dodatkowo wyjaśnić należy, że przepis art. 61a § 1 kpa, wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przesądza o tym uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa w dacie orzekania, obecnie art. 61a § 1 kpa), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa". Analiza uzasadnienia tej uchwały prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę, organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia, nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę, niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę na wcześniej wydane decyzje administracyjne i w wyroku z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I SA/1122/06) nie oddalił złożonej skargi, lecz uznał jej zasadność i uchylił zaskarżone do Sądu decyzje administracyjne. Stan faktyczny i prawny w rozpatrywanej sprawie jest zatem odmienny. W tej sytuacji nie można treści tezy powołanej uchwały, niejako przez analogię, zastosować w rozpatrywanej sprawie, jak to wadliwie uczynił organ nadzoru. Oznacza to, że zapadłe postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 61a § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszemu wyroku i w przypadku braku stwierdzenia istnienia innych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego zawartych w art. 61a § 1 kpa, organ nadzoru zobowiązany będzie do rozpoznania żądania skarżącej co do istoty, stosownie do art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) orzekł jak w sentencji.