I SA/Wa 1436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B., K. B., R. B., E. D., K. D., T. Z., C. A. i R. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego T. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących: S. B., K. B. i R. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących E. D. i K. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego R. A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej C. A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] . Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1953 r., nr [...] , odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. [...](dawny nr hip. [...] ), w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej [... ]z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] . [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] , określonej w aktach notarialnych, obejmujących sprzedaż tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej - obejmującej pozostałą część działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] - stwierdził ich nieważność. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: C.A. , R. A., T.Z., O.K. i M.N.. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. Organ powołał treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279), który określa reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Prezydium Rady Narodowej w [...] ww. orzeczeniem, utrzymanym następnie w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [ ...] ponieważ zachodziła konieczność przejęcia posesji na cele publiczne. Natomiast w wyniku podjętych czynności organ nadzorczy ustalił, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...], jak i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., nr [...] , wydany na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34 poz. 216). Plan ten przewidywał przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Plan nie przewidywał przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dniu wydania ww. orzeczeń dekretowych, nie przewidywał ograniczeń w zakresie korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, a zatem organy, wydając kontrolowane decyzje, dokonały niewłaściwej oceny stanu prawnego. W czasie wydawania orzeczenia nie obowiązywały przepisy ograniczające możliwości osób fizycznych do realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Inwestycje takie dopuszczał obowiązujący wtedy dekret z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270). Obie decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Stanowi to przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak też przepisy o postępowaniu administracyjnym, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. RP Nr 36, poz. 341). Badając odwracalność skutków prawnych, które wywołały orzeczenia dekretowe, Minister stwierdził, że nieruchomość przy [...], stanowi obecnie działka ewidencyjna [...] z obrębu [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym. Lokale w ww. budynku oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] i [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych. Tak więc w odniesieniu do tej części nieruchomości stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, co implikuje stwierdzenie wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa. W przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego związanego ze sprzedażą lokali nr: [...] , [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] , [...] stwierdził natomiast, pierwotną podstawą nabycia tych lokali, wraz z prawami z nimi związanymi, były decyzje administracyjne. W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego, a więc to nie decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się zaś do zarzutów T.Z. organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Organ nadzoru nie mógł naruszyć art. 155 kpa, bowiem nie prowadził postępowania w tym trybie. Zarzucone zaś naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, nie zostało sprecyzowane, bowiem nie wskazano, na czym to naruszenie polegało. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby decyzje dekretowe były już oceniane w trybie nadzoru przez inny organ. Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. A., zarzucając: - naruszenie art. 156 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] .01.1954 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września1953 r., w części dotyczącej gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste skarżącemu na skutek uznania, że w odniesieniu do tej części przedmiotowego gruntu nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy takie skutki prawne wystąpiły, bowiem stanowiący własność skarżącego lokal nr [...] , w budynku przy ul. [...] w W. , z którym związane jest prawi wieczystego użytkowania gruntu, ojciec skarżącego ostatecznie nabył od Skarbu Państwa, na podstawie umowy sprzedaży i lokal ten był następnie przedmiotem czynności prawnych, pomiędzy członkami rodziny skarżącego, a Organ, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, nie jest w stanie odwrócić skutków prawnych tych czynności; - naruszenie art. 7. art. 77. art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak uwzględniania okoliczności, że ojciec skarżącego nabył mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. , na podstawie cywilnoprawnych umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, a nie wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, która poprzedzała jedynie zawarcie umowy sprzedaży, a także brak uwzględniania, że ww. lokal stanowił przedmiot szeregu czynności prawnych dokonanych pomiędzy poprzednikami prawnymi Skarżącego i samym skarżącym i brak słusznego interesu strony, w osobie skarżącego. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia tej decyzji, ponieważ została wydana z naruszeniem tych samych przepisów co zaskarżona decyzja. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ppsa i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., zgodnie z art. 135 ppsa. Z kolei T. Z. w złożonej do Sądu skardze zarzucił naruszenie: - art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niewyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji od wydania której upłynął znaczny okres czasu, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji nierozpoznania merytorycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 7 i 77 § I i 2 w zw. z art 156 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności, poprzez niedostateczne wyjaśnienie problemu planu zagospodarowania przestrzennego W. , skoro w dniu [...] września 1953 r., tj., w dacie wydania decyzji, na obszarze W. obowiązywał plan zagospodarowania Nr 3 uchwalony w dniu 16 września 1947 r., w sposób istotny różniący się od Planu Zabudowy z dnia 11 sierpnia 1931 r. Ponadto wskazał, że niewyjaśnione zostały okoliczności związane z naprawą (odbudową) budynku, w szczególności, poprzez pryzmat przepisów dekretu z dnia 26 października 1954 r. o rozbiórce i naprawę budynków wskutek wojny, a zatem również okoliczności, do kogo skierowana została decyzja o naprawie budynku oraz poprzez nieprzeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., jest dotknięta jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną, oprócz wady rażącego naruszenia prawa, a w szczególności wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 7 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił też naruszenie art .7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 194.5 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Polegające na uznaniu per facta concludentia, iż byli właściciele nieruchomości byli posiadaczami budynku w chwili jego objęcia w posiadanie przez Gminę, gdy tymczasem tylko właściciel nieruchomości będący w posiadaniu gruntu (art. 7 dekretu) mógł ubiegać się o ustanowienie na jego rzecz prawa własności czasowej, zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości byli właściciele, nie byli w dniu 10 stycznia 1949 r, posiadaczami gruntu, dlatego nie przysługiwało im prawo do ustanowienia prawa własności czasowej. Wniósł, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie, na podstawie art. art. 145 §1 pkt 1 lit b ppsa, o wznowienie postępowania administracyjnego, zaś w oparciu o art. 135 tej ustawy o stwierdzenie nieważności / uchylenie decyzji organu I instancji. C.A. , H. B. oraz E. i K. D. we wniesionych do Sądu skargach na powyższe rozstrzygnięcia, zaskarżyli decyzję organu działającego w I instancji w całości. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa. podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : 1. art. 7 i art.77 § 1, 2 kpa, polegającego na uznaniu, że w niniejszej sprawie zebrany został i prawidłowo rozpatrzony cały materiał dowodowy, gdy tymczasem: - w sposób niedostateczny wyjaśniony został problem planu zabudowania (zagospodarowania) W. , skoro w dniu [...] września 1953r., tj. w dacie wydania decyzji, na obszarze W. obowiązywał plan zagospodarowania Nr 3, uchwalony w dniu 16 września 1947r., w sposób istotny różniący się od Planu Zabudowy z 1931 r. - niewyjaśnione zostały okoliczności związane z naprawą (odbudową) budynku, w szczególności poprzez pryzmat przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków uszkodzonych wskutek wojny, a zatem również okoliczność, do kogo skierowana została decyzja o naprawie budynku Ponadto skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., polegające na uznaniu, iż byli właściciele byli posiadaczami budynku w chwili jego objęcia w posiadanie przez Gminę gdy tymczasem tylko właściciel nieruchomości, będący w posiadaniu gruntu (art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego), mógł ubiegać się o ustanowienie na jego rzecz prawa własności czasowej, zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości byli właściciele, nie byli w dniu 10 stycznia 1949 r. (data złożenia wniosku dekretowego) posiadaczami gruntu - przeto nie przysługiwało im prawo do ustanowienia prawa własności czasowej. W rezultacie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia ją poprzedzającego. Odpowiadając na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg. Podtrzymał swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami od I SA/Wa 1436/16 do I SA/Wa 1440/16. Następnie sprawy te zostały postanowieniami z dnia 9 stycznia 2017 r., na podstawie art. 111 § 2 ppsa, połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zaś sąd postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 1436/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, opisanymi w art. 156 § 1 kpa, prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest obciążona tego rodzaju wadą. Jak wynika bowiem ze skróconego odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2015 r., rep. A nr [...] Z. Z. zmarł [...] marca 2015 r.. (k. 43 akt sądowych sygn. I SA/Wa 1440/16). Osoba ta była wnioskodawcą i uczestnikiem postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanych orzeczeń, odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego. Zmarła ona przed wydaniem decyzji nadzorczej przez Ministra, działającego w drugiej instancji. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie, którego adresatem był wskazany zmarły, zostało skierowane do osoby, która nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W postępowaniu administracyjnym musi bowiem istnieć, nie tylko organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 kc.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 kpa, z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że Z. Z. , jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a przez to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania (w tym postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie wydane w drugiej instancji obarczone jest od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skarg, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 ppsa., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 powołanej ustawy.