I SA/Wa 1438/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. L. i M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2004 r., numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1438/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku K. i M. małżonków L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w części dotyczącej pkt [...] sentencji tej decyzji (tj. części decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] -w części dotyczącej działki nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzją z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej w obrębie [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr od [...] do [...], od [...] do [...] i [...] - w tym m.in. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...]. Wobec niewniesienia odwołania wskazana decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1995 r. pełnomocnik M. i K. małżonków L. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w sprawie komunalizacji działki nr [...]. Wniosek zawierał żądanie wznowienia postępowania i uzasadniony był tym, że w związku z prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane Wojewodzie [...] w dniu wydania decyzji, w świetle których skomunalizowana nieruchomość stanowi własność M. i K. L. Postanowieniem z dnia [...] marca 1995 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku skarżących do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie działki [...] prowadzonego przez Sąd Rejonowy w W. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 1996 r. pełnomocnik M. i K. L rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1991 r. co do działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę W. m.in. działek nr [...] i [...]. W wyniku odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 1997 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...] utrzymała przedmiotową decyzję w mocy. Decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej M. i K. L. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2581/99 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu NSA wskazał, że decyzja Wojewody [...] dotknięta jest uchybieniem procesowym, ponieważ w jednym postępowaniu administracyjnym rozpoznaje sprawę w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). W tej sytuacji, Wojewoda [...] przesłał do rozpatrzenia - jako nierozpatrzony - wniosek M. i K. L. z dnia [...] czerwca 1996 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. - w części dotyczącej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r.: 1. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] - w części dotyczącej działki nr [...], 2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] - w części dotyczącej działki nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. M. i K. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził, że wniosek M. i K. L. jest niezasadny. Organ podniósł, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że działka nr [...] (później - nr [...]) nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność E. i H. małżonków C., a następnie K. i M. L. Wnioskodawcy nie przedstawili dowodów potwierdzających ich prawa do spornej działki nr [...], ani też nie przedstawili dokumentów zaprzeczających prawa Skarbu Państwa do przedmiotowej działki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał ponadto, że dążąc do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. o udzielenie informacji w sprawie dotyczącej rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi otrzymał orzeczenie oraz akta sprawy, z których wynika, że właścicielem działki nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. był Skarb Państwa, a nie K. i M. L. Zdaniem organu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożyli K. i M. L. Decyzji zarzucili niezgodność z prawem, polegającą na braku wskazania podstawy prawnej działań umniejszających powierzchnię gospodarstwa rolnego. Wnieśli o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżących organy administracji wszystkich szczebli nie potrafiły wskazać ważnej podstawy prawnej zajęcia nieruchomości, którą skarżący nabyli w 1965 r. W umowie kupna-sprzedaży nieruchomości wskazuje się na powierzchnię [...] ha. W czerwcu 1971 r. skarżący powzieli wiadomość, że na ich nieruchomość została zmniejszona z [...] ha do [...] ha. Na tę okoliczność skarżący nie otrzymali żadnej decyzji. Nie otrzymali też żadnego odszkodowania z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest nie tylko w płaszczyźnie materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy), lecz także w płaszczyźnie procesowej (np. zbadanie, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą nieważności). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Punktem wyjścia do zbadania legalności zaskarżonych decyzji jest ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2581/99, które z mocy art. 153 ppsa wiążą zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę, jak i organ administracji, którego decyzja została zaskarżona do sądu. Przedmiotem oceny NSA była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 1999 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...]. Jak wynika z osnowy tej ostatniej decyzji Wojewoda [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...] oraz odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...]. Z kolei NSA wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., lecz jedynie w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że w trakcie postępowania o wznowienie postępowania komunalizacyjnego skarżący złożyli w dniu [...] czerwca 1996 r. kolejny wniosek o wznowienie i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...]. NSA podniósł, że niedopuszczalne jest ustalenie przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i 156 § 1 kpa w jednym postępowaniu oraz polecił organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby ten jednoznacznie wskazał na analizowane przesłanki postępowania nadzwyczajnego w prowadzonym przez siebie postępowaniu oraz wyjaśnił, w jakim trybie i na jakiej podstawie prawnej wydaje decyzję, a także usunął wątpliwości sądu, czy w związku z wnioskami skarżących zostało wszczęte (bądź nie) odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części obejmującej działkę nr [...]. W tej sytuacji punktem wyjścia do oceny żądań stron winien być wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 1996 r. o "wznowienie postępowania i uchylenie jako nieważnej decyzji o komunalizacji mienia wnioskodawców". Powyższy wniosek wskazuje jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 kpa. Tak więc wniosek dotyczy dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, które nie mogą być prowadzone w jednym postępowaniu. Jednakże z uzasadnienia tego wniosku wynika, że intencją wnioskodawcy jest wznowienie postępowaniu. Wskazują na to zarzuty skarżących odnośnie wydania decyzji w oparciu o fałszywe dowody oraz fakt nie brania skarżących udziału w postępowaniu bez własnej winy. Podnieść przy tym należy, że wniosek był składany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących będącego adwokatem. Mając na uwadze tak sformułowane podstawy prawne wniosku oraz biorąc pod uwagę wytyczne wyroku NSA organ winien wezwać pełnomocnika skarżących do sprecyzowanie trybu, w jakim składa wniosek, tzn. czy wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1991 r., czy też wnosi o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Tymczasem organ sam zadecydował za stronę, w jakim trybie ma się toczyć postępowanie i w dniu [...] października 2002 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1991 r. w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...], przy czym wskazał, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek skarżących małżonków L. Skarżący zakwestionowali potrzebę prowadzenia postępowania w części dotyczącej działki nr [...], czemu dali wyraz w piśmie skierowanym do organu z dnia [...] stycznia 2004 r. Wymaga podkreślenia, że obowiązek wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej co do działki nr [...] nie wynika również z wytycznych wyroku NSA z 6 kwietnia 2001. Sąd polecił jedynie wyjaśnić czy równolegle - obok postępowania wznowieniowego - toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. Ponadto organ w pkt [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzając jej nieważność. Zważyć przy tym należy, że postępowanie dotyczące powyższej decyzji nie zostało wszczęte przez organ z urzędu ani na wniosek żadnej ze stron. Wobec czego orzekanie przez organ w zakresie innej decyzji niż decyzja, co do której zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie administracyjne narusza art. 7, 77 § 1 oraz art. 157 § 2 kpa. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że decyzja z [...] grudnia 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...] było przedmiotem oceny NSA w wyroku z dnia [...] kwietnia 2001 r. i w części dotyczącej tej działki kontrolowana decyzja została uznana przez Sąd za zgodną z prawem. Oprócz powyżej wytkniętych nieprawidłowości uszło uwadze organu nadzoru, że stwierdzając nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] grudnia 1998 r. pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu drugiej instancji utrzymującą w mocy tę decyzję. Kolejną wadliwością decyzji będącej przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu jest przyjęcie przez organ, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczył pkt [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Tymczasem z treści wniosku sporządzonego przez pełnomocnika skarżących będącego adwokatem wynika, że kwestionowana jest decyzja w całości. Przemawiają za tym następujące sformułowania: "zaskarżam decyzję (...) i wnoszę o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Nawet gdyby przyjąć, wbrew oczywistym sformułowaniom wniosku pełnomocnika skarżących, że organ powziął wątpliwość co do zakresu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to winien był zwrócić się o jego sprecyzowanie. Organ nie jest bowiem uprawniony do działania z urzędu w zakresie przedmiotu zaskarżenia decyzji. Ta kwestia zastrzeżona jest do wyłącznej dyspozycji strony. Mając na uwadze wszystkie omówione nieprawidłowości sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów procesowych, a stopień i charakter naruszeń mających istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa. Rozstrzygnięcie z pkt 2 sentencji wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 ppsa. Organ ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni, jakiego trybu postępowania dotyczy wniosek skarżących z [...] czerwca 1996 r. co do działki nr [...], a w sytuacji, gdy okaże się, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania, to postanowi o przekazaniu wniosku do właściwego miejscowo Wojewody.