I SA/Wa 1439/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G. i Z. G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r. Nr [...] zatwierdzającej statut Wyższej Szkoły [...] w C. (obecnie Akademia [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] października 1994 r. zatwierdził statut Wyższej Szkoły [...] w C. (obecnie Akademia [...] z siedzibą C.). Pismem z dnia 12 października 2008 r. M.G. i Z.G. reprezentowani przez radcę prawnego A.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3 w związku z art. 46 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). W ocenie wnioskodawców przysługuje im status strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Interes prawny wywodzą zaś z faktu zawarcia z rektorem Wyższej Szkoły [...] w C. w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości rolnych. Umowa ta została zawarta w oderwaniu od przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, nie została bowiem wyrażona w jej przedmiocie opinia senatu, którego de facto uczelnia nie posiadała. W ocenie skarżących skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą ich dotyczyć, w szczególności z tego powodu, iż Minister nie powinien zatwierdzić statutu niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na to, iż wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie posiadali oni przymiotu strony również w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] października 1994 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyznania wnioskodawcom statusu strony. Minister podniósł, iż zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formaloprawne warunkujące jego dopuszczalność. W niniejszej sprawie Minister uznał, że po stronie wnioskodawców brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z uwagi na brak interesu prawnego . Minister wskazał, iż zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chodzi tu nie tyle o interes faktyczny, ile o interes prawny wynikający z określonego przepisu prawnego. Interes ten musi być interesem indywidualnym strony, musi dotyczyć jej bezpośrednio. Organ wskazał, iż interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Zdaniem Ministra wnioskodawcy nie wykazali normy prawa, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, a pomiędzy ich sytuacją prawną a przedmiotem postępowania nie istniało realne i rzeczywiste powiązanie. W momencie bowiem zatwierdzenia statutu nie byli oni związani żadnym stosunkiem prawnym z uczelnią. Podstawą żądania wnioskodawców jest jedynie umowa cywilnoprawna zawarta w 2001 r. Zgodnie natomiast z przyjętym orzecznictwem interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być oparty na konkretnym przepisie powszechnie obowiązującym prawa materialnego przyznającego stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Skargę na ostateczną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2009 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. i Z.G. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 18 ust. 3 w zw. z art 46 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa , 157 § 2 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania . W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Minister w swojej decyzji skoncentrował się wyłącznie na braku legitymacji procesowej po stronie skarżących, pomijając całkowicie przyczyny żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżących nawet w przypadku stwierdzenia przez organ, iż skarżącemu nie przysługuje status strony , postępowanie winno być wszczęte z urzędu, tym bardziej, że skarżący w swoim wniosku w sposób wyczerpujący wskazali na naruszenia prawa do jakich doszło przez wydanie kwestionowanej decyzji. Podnieśli ponadto, iż stali się stroną umowy, która nigdy nie powinna dojść do skutku, a świadomość tego skłoniła ich do wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego i tę okoliczność organ winien wziąć pod uwagę uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie obszernie uzasadniając swoje stanowisko poprzednio wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Minister odniósł się do zarzutów rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji podnosząc, iż do takiego naruszenia nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ze w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie czy M.G. i Z.G. posiadali przymiot strony w rozumieniu art.157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i 156 § 1 kpa, gdyż posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r. zatwierdzającej statut Wyższej Szkoły [...] w C.. Stroną – jak określa art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Umocowanie takiej osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie . To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę formalną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron mogą być inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek . W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odnośnie faktu, że M.G. i Z.G. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r., gdyż nie wykazali interesu prawnego. Decyzja z dnia [...] października 1994 r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Skarżący nie byli stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 1994 r. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia czy skarżący obecnie posiadają interes prawny lub obowiązek, którego, którego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu zawarcia w 2001 r. z Wyższą Szkołą [...] w C. umowy kupna-sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, która w ich ocenie nigdy nie powinna zostać zawarta z uwagi na naruszenia prawa do których doszło przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Podnoszona przez skarżących powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do wywiedzenia przymiotu strony skarżących w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że Minister prawidłowo ocenił, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego wywiedzionego z konkretnej normy prawa, która dawałaby podstawę do uznania skarżących za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Co najwyżej w rozpoznawanej sprawie uznać można, że po stronie skarżących występuje interes faktyczny w wycofaniu z obiegu prawnego decyzji z 1994 r. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy ewentualnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w przypadku skarżących w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że skarżący nie mogli w tej sytuacji skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1994 r. Należy ponadto zaznaczyć, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. W ocenie Sądu brak interesu prawnego skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji był możliwy do ustalenia już w chwili złożenia wniosku w tym przedmiocie w związku z czym organ nie miał obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie badania przesłanek stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.