I SA/Wa 144/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.), Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Maria Tarnowska, Protokolant Iwona Kosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 144/04 UZASADNIENIE W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. B. wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma Podsekretarza Stanu Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1981 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu w/w decyzji a sprowadzające się do poglądu, iż przedmiotowe pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej a zatem nie było podstaw do wszczynania postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie przez organ materiału dowodowego wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2003 r. H. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...]października 1981 r. nr [...] podnosząc, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego zauważając, że w/w pismo, w którym wyrażona została przez Ministra zgoda na nabycie przez Bank [...] S.A. Oddział w L. – w trybie kodeksu cywilnego, z wyłączeniem postanowień ustawy wywłaszczeniowej - nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] nie stanowiła decyzji administracyjnej a jedynie oświadczenie woli złożone w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Zdaniem organu, decyzja administracyjna kończy bowiem postępowanie administracyjne natomiast - w przedmiotowej sprawie - postępowanie takie nie było prowadzone a zatem nie mogło być zakończone decyzją. Ponieważ zaś przepis art. 156 k.p.a., mówiący o stwierdzeniu nieważności decyzji, może mieć zastosowanie wyłącznie do aktów administracyjnych, stanowiących o rozstrzygnięciu sprawy, stosowanie jego ogranicza się jedynie do tego rodzaju aktów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. B. podniosła, że powyższy pogląd nie jest trafny, gdyż Minister w dniu [...] października 1981 r. nie był stroną jakiegokolwiek stosunku cywilnoprawnego związanego z nabyciem przez Bank [...] S.A. należącej do niej nieruchomości, natomiast zgoda przez niego wyrażona na jej nabycie po cenach umownych przez w/w Bank nastąpiła w związku z wcześniejszym wnioskiem Banku, skierowanym do Ministra w tej sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie organ centralny decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie wyjaśniając dodatkowo, że jak wynika z treści pisma Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] nabywanie w trybie kodeksu cywilnego - z wyłączeniem postanowień ustawy wywłaszczeniowej – przez jednostki gospodarki uspołecznionej nieruchomości od osób fizycznych i prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wymagało zgody Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Skoro zatem umowy te były zawierane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, to należało uznać, iż również zgoda na ich zawarcie stanowiła oświadczenie woli wyrażone w trybie przepisów prawa cywilnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. B. do Sądu, w której skarżąca, powtarzając argumenty przywołane w odwołaniu, zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 104 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez dokonywanie oceny czy zaskarżony akt – w tym wypadku decyzja – nie narusza przepisów prawa. Ponieważ zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, podlegała z tej przyczyny uchyleniu. Należało podzielić stanowisko skarżącej, że pismo Podsekretarza Stanu Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1981 r. nie było oświadczeniem woli złożonym w trybie przepisów prawa cywilnego tylko w istocie rzeczy stanowiło decyzję administracyjną wydaną na wniosek Banku [...] Oddział w L., złożony w październiku 1981 r. i rozstrzygnięcie to kończyło postępowanie administracyjne wywołane wniesieniem tegoż wniosku. Nie można twierdzić, że skoro przeniesienie własności nieruchomości przez skarżącą na rzecz Banku następowało w drodze umowy to tym samym zgoda Ministra na nabycie nieruchomości przez Bank po cenach umownych, stanowiła oświadczenie woli składane w trybie kodeksu cywilnego. Tego rodzaju zależność nie wynika z żadnego przepisu prawa ani ówcześnie, ani obecnie obowiązującego. Wręcz przeciwnie znane są przypadki kiedy zawarcie aktu notarialnego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej, bez której akt taki nie mógł być prawnie skutecznie zawarty. Jako przykład można w tym miejscu wskazać instytucję prawa wieczystego użytkowania, które pierwotnie, choć ustanawiane było w drodze umowy notarialnej i wpisu do księgi wieczystej, czynności te musiało poprzedzać wydanie decyzji administracyjnej, określającej osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki ustanowienia tego prawa. Podnieść przy tym dodatkowo należy, że adresatem do którego skierowane jest przedmiotowe pismo był Bank będący w 1981 r. tzw. jednostką gospodarki uspołecznionej, w stosunku do którego to podmiotu centralne organy administracyjne podejmowały – w tamtym okresie czasu - akty o charakterze władczym. Zarządzanie bowiem gospodarką narodową w ustroju socjalistycznym opierało się na modelu mniej lub bardziej scentralizowanym, polegającym na wydawaniu zarządzeń i wiążących decyzji, które – nawiasem mówiąc - nie zawsze miały oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretny akt prawny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną musi spełniać określone kryteria. Należą doń: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ ( vide: wyrok NSA z 20.07.81 r. sygn akt SA 1163/81 ). Wszystkie te kryteria przedmiotowe pismo spełnia. W tych warunkach odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego odnoszącego się do decyzji Podsekretarza Stanu Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1981 r. należało uznać za wadliwą, co biorąc pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.