I SA/Wa 144/20

Dnia 4 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.  U Z A S A D N I E N I E Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w powiecie [...], gminie R., obręb [...], objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szczegółowo opisanej w decyzji. Nieruchomość ta wydzielona została z działki nr [...]. Zgodnie z KW nr [...] właścicielem ww. działki jest M. [...] Sp. z o.o. w W. W dziale III ww. KW wpisane jest ostrzeżenie o wszczęciu egzekucji komorniczej z nieruchomości należności wierzyciela - [...] Bank S.A. Centrala w sprawie [...] oraz o przyłączeniu do niej egzekucji w sprawie [...] z wniosku wierzyciela – B. [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty z siedzibą w G. Natomiast w dziale IV ujawnione są dwie hipoteki umowne zwykłe w wysokości [...] zł i [...] zł na rzecz wierzyciela hipotecznego B[...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty z siedzibą w G. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz wierzyciela hipotecznego – B. [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty z siedzibą w G. za prawo własności w/w nieruchomości (pkt 1) oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora D. [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna (pkt 2). M. [...] Sp. z o.o. w W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), wskazując, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. (nr uprawnień [...]). Minister podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Stosownie do art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Organ zaznaczył, że art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Jednak zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. W świetle powyższego Minister Rozwoju stwierdził, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r. utracił swoją aktualność. Organ podkreślił, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Minister Rozwoju wskazał ponadto, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania, co oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy zaznaczył dodatkowo, że nie podziela stanowiska skarżącego, że w rozpatrywanym przypadku kwota odszkodowania powinna trafić na konto depozytowe sądu. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Minister Rozwoju przytoczył treść stosownych przepisów oraz zapisy KW nr [...] i podkreślił, że w niniejszej sprawie wierzycielem hipotecznym jest B. [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty z siedzibą w G. i zgodnie z art. 18 ust. 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest on uprawniony do otrzymania odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki. W ustawie nie ma przepisu na podstawie, którego organ mógłby wypłacić odszkodowanie za wygaśnięcie hipoteki inaczej, niż na rzecz wierzyciela hipotecznego. Ustalone odszkodowanie w całości podlegało zaliczeniu na spłatę wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ujawnionymi ww. księdze wieczystej i nie można zgodzić się z twierdzeniami, że kwota odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki powinna zostać przekazana do sądu. Przedmiotowa nieruchomość posiada uregulowany stan prawny i nie zachodzą żadne przeszkody do wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego. Organ zaznaczył ponadto, że kwestie związane z kolizją między regułą pierwszeństwa ustanowionej wcześniej hipoteki, wynikającej z ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a regułami rządzącymi postępowaniem egzekucyjnym, pozostają poza materią będącą przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej. Bezzasadny jest też zarzut dotyczący nieprzedstawienia stronie operatu szacunkowego. Bez wpływu na ustalenie odszkodowania pozostaje też podnoszona kwestia podziału nieruchomości przez geodetę. Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. [...] Sp. z o.o. w W. podnosząc, że decyzja jest słuszna lecz nie zgadza się z twierdzeniami dotyczącymi kwestii wierzyciela hipotecznego. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2019 r. nie narusza prawa. Zauważyć należy, że decyzja w trybie art. 138 § 2 kpa może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć miejsce także wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Wydanie w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 kpa, naruszałoby ustanowioną w art. 15 kpa zasadę gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). W myśl art. 130 ust. 2 tej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3). W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Powołany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), przy czym zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Jak wynika z analizy akt rozpoznawanej sprawy podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gmina R., stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. (uprawnienia nr [...]), na zlecenie Wojewody [...]. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W dniu [...] czerwca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność powyższego operatu. W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, tj. [...] grudnia 2019 r. przedmiotowy operat utracił jednak swoją ważność i oczywiste jest, że nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Słusznie zatem Minister Rozwoju uznał, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w znacznej części, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, odnosząc się jednocześnie do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Odnosząc się zaś do podnoszonych w sprzeciwie zarzutów, w tym w szczególności dotyczących wierzyciela hipotecznego stwierdzić trzeba, że kwestie te wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.