I SA/Wa 1440/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Gminy [...] i A. M. – Likwidatora Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji z siedzibą w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990r., prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow.[...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Gmina [...] zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji z siedzibą w [...] jest nabywcą przedmiotowej działki nr [...]. Gmina [...] jest właścicielem przedmiotowego Przedsiębiorstwa, co uzasadnia uznanie jej za stronę postępowania komunalizacyjnego. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. również Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji zwróciło się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Do wniosku dołączono dokumenty w postaci kserokopii zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 1975 r., na podstawie którego przedsiębiorstwo zostało utworzone oraz zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1981 r. w sprawie przekazania przedsiębiorstw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej województwa [...] terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe dokumenty mają świadczyć o tym, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jest nabywcą przedmiotowej działki, co uzasadnia uznanie go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wnioskodawca podkreślił również, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w prawem przewidzianej formie w użytkowaniu ww. Przedsiębiorstwa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z dnia [...] czerwca 2018r., stwierdzając że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/komisja) utrzymała ww. postanowienie Wojewody w mocy podtrzymując argumentację organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie sporne jest ustalenie organu I instancji w zakresie braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał, że pojęcie "strony postępowania" zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej Komisja wyjaśniła, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. W ocenie Komisji organ I instancji trafnie ustalił, że działka nr [...] należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji powyższego podlegała komunalizacji na rzecz tzw. gminy właściwej, tj gminy [...]. Jednocześnie Gmina [...] nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości wynikający z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie wynikało, żeby przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji. Działka nr [...] była zajęta pod drogę i nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Tym samym brak było podstaw do uznania, że Gminie [...] jako organowi założycielskiemu dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przysługuje z mocy prawa od dnia 27 maja 1990 r prawo własności przedmiotowej działki. W ocenie Komisji skoro organ I instancji trafni ustalił, że już na podstawie samej treści wniosków Gminy [...] i Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji o wznowienie postępowania, przedstawionych tam okoliczności i przedłożonych dokumentów wynika bezsprzecznie, że nie mogły być stroną w toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniu, właściwe było rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania. Skargi na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...] i [...] - Likwidator Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji z siedzibą w [...] (dalej jako skarżący). Skarżąca Gmina [...] zarzuciła Komisji naruszenie: - art. 145 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Gmina [...] nie jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy będąc faktycznym użytkownikiem PGKiM, którego Gmina jest właścicielem i wobec wcześniejszego wniosku o uwłaszczenie tej samej nieruchomości Gmina [...] miała interes prawny i faktyczny do bycia stroną postępowania; - naruszenie zasad postępowania ujętych w art. 7,77 i 80 kpa w zw. z art. 107§3 kpa poprzez całkowite pominięcie przedstawionych przez PGKiM i Gminę [...] dokumentów w sprawie, niedokonanie oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami postępowania. Skarżące Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji w [...] zarzuciło Komisji naruszenie: - art. 145 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji oraz Gmina [...] nie są stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy będąc faktycznym użytkownikiem działki nr [...] obręb [...] i wobec wcześniejszego wniosku o uwłaszczenie tej samej nieruchomości, miało interes prawny i faktyczny do bycia stroną postępowania, podobnie jak Gmina [...], z którą to nieruchomością związana jest realizacja przez nią zadań własnych związanych z zaopatrzeniem - zaspokojeniem potrzeb ludności w wodę; - naruszenie zasad postępowania ujętych w art. 7,77 i 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez całkowite pominięcie przedstawionych przez PGKiM dokumentów w sprawie, niedokonanie oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami postępowania, w szczególności świadczących, że przedsiębiorstwo jest właścicielem nakładów w postaci drogi asfaltowej na podbudowie betonowej wraz z infrastrukturą, na której m.in. Gmina [...] realizuje własne zadania związane z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty, obejmujące zaopatrzenie w wodę ludności Gmin: [...]. W konkluzji skarg wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz orzeczenie zgodnie z wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 10 września 2019 r. skargi Gminy [...] oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w likwidacji z siedzibą w [...] zostały połączone do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skarg. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie "wznowieniowe". Jego podstawę prawną stanowi przepis art. 149 § 3 kpa. Stosownie do art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o wznowienie postępowania, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawcy. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji, gdyż organ prawidłowo ocenił, że w sposób oczywisty wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że niedopuszczalność wznowienia postępowania wystąpi m.in. w przypadku, jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko takie jest przedstawiane w orzecznictwie ( vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09 publ. CBOSA). Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim zasada prostoty i szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 kpa). Jednocześnie pogląd ten nie pozbawia strony środków procesowej ochrony, bowiem odmowa wznowienia postępowania następuje w formie zaskarżalnego postanowienia (art. 149 § 4 kpa). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Jak prawidłowo zauważyły organy orzekające w sprawie, dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dacie następującej z mocy prawa komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 cytowanej ustawy postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10 publ. CBOSA). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżący swój tytuł prawny do przedmiotowej działki nr [...] wywodzą z faktu, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], którego organem założycielskim jest Gmina [...], czyniło nakłady na przedmiotową nieruchomość, stanowiącą drogę dojazdową do studni głębinowych oraz z faktu złożenia wniosku o uwłaszczenie przedmiotowej działki na rzecz Przedsiębiorstwa. Nie tylko zatem organ ustalił, że skarżący nie mają żadnych praw do ww. nieruchomości ale też sami skarżący takiego argumentu nie wysuwają. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej twierdzi jedynie, że poniosło nakłady na ww. nieruchomości i korzystało z niej jako drogi dojazdowej do studni. W tej sytuacji, jakkolwiek zasadą jest, że pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, to w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem z powodu oczywistego braku przymiotu strony po stronie skarżących, nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy jeszcze raz trzeba wskazać, że co do zasady przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. Przyjmuje się, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący wniosek nie bada, czy wnioskodawca istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bo kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Z drugiej jednak strony, jak ewidentnie wynika z treści art. 147 zd drugie kpa - wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Skoro więc w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazują aby posiadali jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej komunalizacją, ale jedynie powołują się na faktyczne korzystanie z przedmiotowej działki przez Przedsiębiorstwo, to zaskarżone postanowienie, pomimo pewnej wadliwości procesowej, w istocie nie narusza prawa, gdyż w żadnej mierze nie narusza praw strony skarżącej. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ----------------------- 1