I SA/Wa 1440/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego ustanowienia w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył w imieniu M. K. i T. W. adw. R. P. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że stosownie do art. 61a § 1.k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Postanowienie takie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie "innych uzasadnionych przyczyn", to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), - sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" za: Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Oznacza to, że postępowanie w trybie art. 7 dekretu mogło zostać wszczęte na podstawie wniosku złożonego przez właściciela gruntu oraz inne wymienione tam osoby w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Objęcie gruntu nastąpiło w dniu [...] grudnia 1947 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu [...] czerwca 1948 r. Z akt niniejszego postępowania wynika, że wniosek o ustanowienie własności czasowej w trybie art. 7 dekretu nie został złożony. Do takiego przekonania doszło już uprzednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia dekretowego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1953 r. znak [...]. Przedmiotową decyzją Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] lipca 1953 r. z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania, tj. w związku ze skierowaniem orzeczenia do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego. Kolegium stwierdziło m.in., że w rejestrach [...] Urzędu Wojewódzkiego brak jest jakichkolwiek zapisów świadczących o złożeniu wniosku w trybie art. 7 dekretu. Pełnomocnik stron co prawda wskazywał, że wniosek o zwrot był składany przez dawnego właściciela gruntu do organów administracji za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP (pisma z [...] maja 1948 r. oraz [...] marca 1963 r ), należy mieć jednak na uwadze, że pismo z [...] maja 1948 r. nie zostało podpisane, jak również że nie ma na nim pieczęci poświadczającej wpływ do jakiegokolwiek organu administracji publicznej. Z kolei pismo Konsulatu Generalnego w L. z dnia [...] kwietnia 1963 r. zawiera jedynie informację o odbiorze listu z dnia [...] marca 1963 r., nie wskazując czego faktycznie dotyczyła odebrana korespondencja. W świetle powyższego zdaniem Kolegium nie sposób jest twierdzić, że wniosek o ustanowienie własności czasowej do gruntu przy ul. [...] został skutecznie złożony. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek dowiedzenia okoliczności, z której wywodzi on dla siebie skutki prawne. Podnoszony w zażaleniu fakt, iż dawny właściciel, jako pracownik polskiej służby zagranicznej nie mógł wrócić do kraju i mógł złożyć wniosek jedynie za pośrednictwem Konsulatu lub Ambasady Polskiej w L. w ocenie Kolegium nie jest słuszny. Przepis nie nakładał bowiem na wnioskodawcę osobistego złożenia wniosku lub osobistego stawienia się w organie administracji w celu złożenia wniosku. Składowi Orzekającemu znane są liczne przypadki, w których złożenie wniosku następowało przez pełnomocnika strony, którym był członek rodziny, adwokat lub inna osoba fizyczna, dysponująca pełnomocnictwem do dokonywania czynności związanych ze złożeniem wniosku dekretowego. Brak zatem możliwości powrotu do kraju nie stanowił przeszkody do złożenia takiego wniosku w zakreślonym terminie. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zwracał się do wnioskodawców o przedłożenie dokumentów, z których wynikałoby, że wniosek został skutecznie złożony. Takich dokumentów strona jednak nie przedstawiła. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. W. zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a także brak odniesienia się do zarzutu wskazanego w zażaleniu, że niniejszej sprawie powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe zakończone wydaniem decyzji, a nie wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że wniosek o ustanowienie własności czasowej do gruntu przy ul. [...] nie został skutecznie złożony, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że dawny właściciel starał się o zwrot nieruchomości, a także złożył wniosek dekretowy w dniu 11 maja 1948 r., co zostało potwierdzone i udowodnione w późniejszych pismach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienia są błędne ze względów merytorycznych, a także są błędne i krzywdzące ze względów słusznościowych. Organ powinien wszcząć postępowanie, przeprowadzić postępowanie dowodowe i sprawę zakończyć wydaniem decyzji, a nie wydaniem postanowienia. Skarżący podniósł , że w literaturze wskazuje się, że nie istnieje ustawowy wymóg, aby wniosek dekretowy składany był w formie pisemnej. Brak podpisu pod wnioskiem albo brak wymaganej liczby podpisów, nie oznacza, że wniosek nie został skutecznie złożony. Istotne jest czy pochodzi od osoby uprawnionej. W niniejszej sprawie zaś nie ma wątpliwości, że wniosek z dnia 11 maja 1948 r. został złożony przez dawnego właściciela nieruchomości – S. D. Wniosek nie został co prawda własnoręcznie podpisany, ale widnieje na nim podpis maszynowo sporządzony, wskazujący na osobę, która złożyła opatrzone podpisem oświadczenie. Natomiast sam fakt, że wniosek został złożony, wynika z załączonego już wcześniej listu Generała W. A. do S. D. z dnia [...] maja 1948 r. gdzie znajduje się informacja o staraniach odzyskania domu w W. W ww. liście Generał W. A. wskazuje wyraźnie, że widział wysłany do Polskiego Konsulatu w L. list z dnia [...] maja 1948 r. ("kopie z II.05"). W sytuacji, gdy w aktach brak jest wniosku dekretowego, a fakt złożenia wniosku nie został ujawniony w Rejestrze Wniosków Dekretowych przechowywanym przez [...] Urząd Wojewódzki, jeżeli uprawniony posiada stosowne dowody, należy przyjąć, że wniosek został złożony w dniu wynikającym z tych dowodów. Prowadzenie akt i rejestru było bowiem obowiązkiem organu administracji i jakiekolwiek uchybienia w zakresie gromadzenia, rejestrowania i przechowywania dokumentów nie mogą obciążać wnioskodawcy. Brak oryginału wniosku dekretowego w aktach sprawy nie może mieć znaczenia decydującego również z tego względu, że jak powszechnie wiadomo, wnioski dekretowe były niejednokrotnie usuwane przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa została rozpatrzona na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy w trybie uproszczonym. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zatem przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym następowało na wniosek podmiotów wymienionych w cytowanym art. 7 ust. 1 dekretu złożony w ciągu 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Z treści art. 7 ust.1 dekretu wynika, że postępowanie administracyjne w tych sprawach wszczynane było tylko na wniosek ściśle określonych podmiotów. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga precyzyjnego wskazania żądania załatwienia konkretnej sprawy. Niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie powodowało wygaśnięcie roszczenia, a z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek taki nie został złożony. Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pismo z dnia [...] maja 1948 r. nie może zostać uznane za skutecznie złożony wniosek dekretowy, bowiem nie zostało ono opatrzone datą wpływu do jakiegokolwiek organu administracji publicznej. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w., stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., mogło być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek dotychczasowego właściciela lub jego następcy prawnego, co oznacza, że postępowanie takie bez wniosku, czyli z urzędu, prowadzone być nie może. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. OSK 8/04 (LEX nr 176106) stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. nie został złożony ani przez właściciela nieruchomości ani przez osobę nieuprawnioną, co oznacza, że prowadzenie postępowania o przyznanie prawa własności czasowej bez wniosku i wydanie orzeczenia merytorycznego prowadziłoby do rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem brak wniosku nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości. Nie mając wniosku właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, organ nie może rozstrzygać sprawy, dlatego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było całkowicie uzasadnione. Tym samym zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.