I SA/Wa 1440/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S., H.Z. i K. O.-Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. (...) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1364/16 1. wymierza Prezydentowi m. (...) grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. (...) na rzecz skarżących W. S., H. Z. i K. O.-Z. sumę pieniężną w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m. (...) na rzecz skarżących W.S., H. Z. i K. O.-Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 maja 2021 r. W. Ś., H. Ż. i K. O., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1364/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku W. Ś., H. Ż. i K. O. z dnia 8 grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu 8 lipca 2017 r. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1501/17 i z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1557/20 grzywien odpowiednio w kwotach 1000 zł i 3000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżący podkreślili, że w przedmiotowej sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy, w tym został wykonany operat szacunkowy niezbędny do ustalenia odszkodowania. Tymczasem organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji merytorycznej, a postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania trwa od 56 lat. Zdaniem skarżących zasadne jest przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, gdyż pełni ona funkcję represyjną oraz prewencyjną. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie interesów skarżących. Jednocześnie suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną i jest zadośćuczynieniem dla skarżących za oczekiwanie na zakończenie ich sprawy. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy pierwotny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016r. sygn. akt I SAB/Wa 1364/16 był niewykonalny. Wyrok ten dotyczy bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. hip [...]. Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie o ustalenie odszkodowania za grunt dawnych nieruchomości [...], objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., może być prowadzone dopiero po merytorycznym zakończeniu wszelkich postępowań "zwrotowych" prowadzonych w trybie art. 7 ww. dekretu oraz art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie nieruchomości [...] objętej wnioskiem o odszkodowanie. Według Prezydenta nie ulega zatem wątpliwości, że taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż w dniu 23 grudnia 1991r. (data wpływu do organu 27 grudnia 1991 r.) P. K. zwrócił się o zwrot wskazanej powyżej nieruchomości [...]. Wobec tego wniosek ten powinien zostać rozpatrzony w powołanym trybie art. 214. W związku z prowadzonym w tym trybie postępowaniem odnośnie dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. hip [...], Prezydent wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego Sądu o wskazanie poprawnej daty wydania postanowienia Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu 1 listopada 1949 r. K. O. Do akt sprawy dołączono bowiem dwie poświadczone za zgodność z oryginałem kopie ww. postanowienia opatrzonego rożnymi datami tj. 30 grudnia 1961 r. oraz 30 grudnia 1962 r. Organ podniósł, iż dostarczenie tej informacji umożliwi umorzenie (zgodnie z wnioskiem stron) prowadzonego w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania. To z kolei umożliwi rozpatrzenie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał, że bez wyjaśnienia przez strony kwestii dotyczącej postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu 1 listopada 1949 r. K. O. nie byłoby możliwości zakończenia postępowania prowadzonego w powołanym trybie art. 215, nawet w sytuacji gdy odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie byłoby prowadzone postępowanie zwrotowe w ww. trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1364/16, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku W. Ś., H. Ż. i K. O. z dnia 8 grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 8 marca 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 8 lipca 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1501/17 i z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1557/20 grzywien odpowiednio w kwotach 1000 zł i 3000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 16 listopada 2016 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 4000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywnami w kwotach 1000 zł i 3000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie również nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo dwukrotnego ukarania go uprzednio grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym należy mieć na względzie, że w sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy – na co wskazali skarżący a organ w odpowiedzi na skargę stwierdzeniu temu nie zaprzeczył. Natomiast od dnia 20 stycznia 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1557/20 o ukaraniu Prezydenta po raz drugi grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2016 r. organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach, aż do dnia 11 czerwca 2021 r., kiedy zwrócił się do stron postępowania z wezwaniem do wystąpienia do właściwego Sądu o wskazanie poprawnej daty wydania postanowienia Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu 1 listopada 1949 r. K. O. Organ zaznaczył bowiem, że do akt dołączono dwie poświadczone z zgodność z oryginałem kopie ww. postanowienia opatrzonego różnymi datami, tj. 30 grudnia 1961 r. oraz 30 grudnia 1962 r., a dostarczenie żądanej informacji umożliwi zakończenie niniejszego postępowania. Przy czym wydaje się, że do podjęcia powyższej aktywności organ skłoniło dopiero wystąpienie przez skarżących z niniejszą kolejną już skargą na niewykonanie wyroku. Jednocześnie odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że organ sygnalizując niemożność prowadzenia postępowania odszkodowawczego z uwagi na nierozpoznany wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie skorzystał z instytucji zawieszenia postępowania w kwestii dotyczącej rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.